Segment - Les valeurs, demandes et théories caractéristiques de la gouvernance de l’État-providence s’effondrent-elles ?

Je reviendrai et passerai rapidement sur les deux premiers arguments de Pierre Rosanvallon pour insister sur le troisième qui n’est pas de lui et est beaucoup plus largement partagé.

1- Transformation des valeurs et des demandes sociales

Rosanvallon avançait deux principaux arguments pour attester de ce doute sur les finalité de l’État :

• Les gens sont moins préoccupés par l’égalité que par la sécurité.
• La croissance des prestations publiques ne répond pas une demande (// mouvements sociaux du XIX^e siècle).

Ces assertions ont été beaucoup contestées pour leur caractère sociologiquement infondé : quelle est la méthode de connaissance de l’opinion publique (sondages...) ? Est-ce que la transformation du mouvement ouvrier liée aux transformations de la structure économique suffit à conclure à une faiblesse des demandes ?

Les travaux de Bruno Jobert 1 démontrent le contraire, notamment à partir du cas des politiques de santé publique où la demande sociale de prise en charge et d’égalitarisation ne cesse de s’affirmer et de croître sans passer par des mouvements revendicatifs de types anciens ou contestataires.

Deuxième argument de Rosanvallon : la crise de l’État-providence correspond au délitement du lien social sous le poids des corporatismes... mais de quel État-providence l’auteur parle-t-il ? Seulement celui du régime « conservateur-corporatiste » qui précisément a historiquement organisé et institutionnalisé le poids de ces corporatismes.

2- Crise du keynésianisme ? Limites de la science économique

Un autre argument est celui qui rapproche la « crise de l’État-providence » de celle du « keynésianisme » en déduisant de la persistance de la crise économique un échec de la science économique keynésienne à laquelle s’étaient converties les élites occidentales depuis le milieu du XX^e siècle. Au fond, l’argument consiste à soutenir qu’il y a crise de l’État-providence, parce que ces instruments typiques de politiques économiques ne parviennent pas à venir à bout de cette crise économique.

Or ce raisonnement repose sur un certain nombre de postulats implicites qui peuvent être déconstruits :

• Premier postulat, les fluctuations économiques de long terme seraient maîtrisables par les politiques économiques. Historiquement indémontré. Remarque : la crise de la fin du XIX^e siècle se développe sans régulation keynésienne, en 12 ans. La grande crise des années 1930 dure plus d’une décennie et s’achève essentiellement avec la Seconde Guerre mondiale. La crise actuelle dure depuis trente ans, qu’en conclure ? Mais si cela semble pénible à admettre, il n’est pas exclu que nous n’ayons aucune maîtrise sur les cycles économiques de type Kondratieff.
• Deuxième postulat, les politiques économiques échouent parce qu’elles reposent principalement sur des théories (économiques) erronées. C’est donc la science économique qui a tort et non les décideurs qui guident ces politiques. Or comme le montre Jacques Généreux 2, cela implique de croire que :
  • Les objectifs sont clairement identifiés (= croissance soutenue, plein emploi, stabilité des prix, équilibre extérieur).
  • Les gouvernants sont principalement motivés par l’intérêt général (= poursuivent les objectifs précédents).
  • Leurs actions sont rationnelles (= ils appliquent au mieux les résultats de l’analyse économique). Or de telles croyances paraissent bien naïves à un regard sociologique (comme celui d’un économiste éclairé par la sociologie comme Jacques Généreux) qui montre que la théorie économique ne permet jamais d’annuler le caractère très politique des choix macroéconomiques (notamment parce que les grands objectifs classiques sont contradictoires entre eux et insuffisants pour assurer le bien être de la société) ni de réduire les décisions politiques aux seuls motifs d’intérêt général : le point de départ de toute analyse économique des comportements consiste à postuler que les agents (entrepreneurs, salariés, consommateurs...) cherchent la satisfaction de leurs propres besoins. Or les hommes politiques sont des agents comme les autres. Donc ils recherchent aussi la satisfaction de leurs propres besoins. Dès lors, il n’est pas possible de considérer que les décideurs politiques agissent seulement ou même principalement en fonction des quatre objectifs macro-économiques classiques !

3- Crise de la gouvernance classique (Jérôme Valluy)

On peut envisager deux tests, deux vérifications portant sur des aspects tout à fait essentiels des théories de la gouvernance :

• Le premier se rapporte à l’histoire de l’action publique et vise à vérifier si les interventions publiques d’autrefois méconnaissaient réellement les formes partenariales comme le soutien de l’interprétation managériale.
• Le second test se rapporte à la distinction des deux modèles de gouvernement — commandeur et partenarial — pour vérifier si les politiques publiques auxquelles renvoient ces modèles sont aussi différentes que ce que suggère l’interprétation managériale.

3.1- Données sur l’histoire des activités publiques conventionnelles

Si l’on s’intéresse tout d’abord aux formes partenariales qui ont fait dans le passé l’objet d’un cadrage juridique par les législations ou la jurisprudence, on s’aperçoit qu’elles n’ont rien de nouveau dans certains secteurs tout au moins.
Comme le rappellent à peu près tous les auteurs de manuels en « Droit public économique » 3, l’action publique contractualisée ou partenariale date au moins du XIX^e siècle.
Sur la période antérieure, les travaux sont plus rares mais l’on peut citer l’excellente thèse de François Monnier sur Les marchés publics dans la généralité de Paris au XVIIIe siècle 4 qui nous décrit une action publique abondamment contractualisée.
Sur le XIX^e siècle, les études ne manquent pas : citons la thèse de P. Teste sur Les services publics de distribution d’eau, gaz, électricité 5, celle de François Llorens sur Contrat d’entreprise et marché de travaux publics 6 et, plus récemment, la première partie historique de celle de la thèse de Jean-François Sestier sur Les techniques administratives conventionnelles 7 qui étend son étude bien au-delà des catégories juridiques connues. Ces travaux nous montrent que dans les domaines de l’équipement, de l’aménagement du territoire, des politiques urbaines, mais aussi, comme l’observe Sestier, de nombreuses politiques sociales, l’action publique contractualisée et les politiques partenariales se développent continuellement depuis au moins deux siècles.

En ce qui concerne les collectivités locales, les observations précédentes sont également valables. Même si la décentralisation a modifié les modalités de gouvernance locale, il convient de rappeler que, bien avant cette période, des institutions comme la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), le Commissariat général au Plan et la DATAR ont toujours recouru et encouragé les relations conventionnelles entre de multiples acteurs (État, collectivités publiques, entreprises...).
Déjà, dans les années 1950 et 1960, de nombreux auteurs croient apercevoir des innovations de management public dans le recours à la contractualisation 8 dans une période où la notion d’économie concertée sert alors de slogan 9.
En outre, les relations entre personnes publiques (État, collectivités territoriales, autres types d’établissements publics...) donnent lieu depuis de nombreuses décennies à des politiques partenariales 10 et la fin des règles générales 11.

En ce qui concerne la planification, elle donne lieu durant la deuxième moitié du XX^e siècle à des conventions en cascade 12 pour l’élaboration et la mise en œuvre du plan dans un cadre juridique très imprécis 13. Lucien Nizard observait, au début des années 1970, la formation de partenariats durables entre des négociateurs qui en arrivaient à considérer la négociation comme une fin en soi : faire un plan importe alors plus que d’avoir un plan.
Plus récemment les « contrats de plan » entre l’État et les entreprises publiques d’une part, et entre l’État et les collectivités locales d’autre part, ont semblé renouveler l’action publique. Mais ils s’inscrivent aussi dans une vieille tradition française de la planification indicative et souple qui aboutissait à ce que les observateurs des années 1960 appelaient des « quasi-contrats » du Plan 14.

Les formes d’action publique conventionnelles se renouvellent au cours de l’histoire, se diversifient aussi, notamment parce que les anciennes catégories ne disparaissent que lentement quand de nouvelles voient le jour et se surajoutent aux précédentes. Mais s’il est toujours possible aujourd’hui d’égrener une liste des nouvelles catégories de conventions apparues en droit ou à côté du droit, cela ne permet pas d’affirmer que le genre auquel se rapportent ces activités gouvernementales soit nouveau.

3.2- Observations empiriques sur diverses politiques réglementaires

Le deuxième test auquel peut être soumise l’interprétation managériale concerne la distinction idéale-typique entre gouvernement commandeur et gouvernement partenarial. Est-ce que les politiques réglementaires les plus illustratives de l’État-commandeur et bureaucratique sont réellement réfractaires aux accords négociés qui caractérisent l’action publique partenariale ?

Cette question reformule la problématique qui était celle de Jean-Gustave Padioleau en 1982. Il montre sur un dossier précis que les politiques réglementaires « au concret » ne sont pas ce qu’elles paraissent être et qu’elles laissent place à des processus généralisés de négociation. Dix ans après environ, sur le même secteur mais avec d’autres études de cas, Pierre Lascoumes fait une description de l’action publique tout à fait concordante avec la précédente et montre que sur le domaine de la police administrative, le mode de contrôle administratif développé par les DRIRE ne s’est absolument pas construit sur un mode autoritaire-répressif, mais de façon négociée. Dix ans plus tard, sur le même secteur et avec d’autres études de cas, la recherche doctorale que j’ai réalisée aboutit à des conclusions également concordantes avec les précédentes : non seulement les politiques réglementaires n’interdisent pas la négociation de conventions de toutes sortes mais elles ont permis l’instauration de ce que j’ai appelé un système de gouvernement partenarial ou tout se négocie à tous les niveaux de la hiérarchie des normes et de l’action administrative, et à tous les stades du processus de politique publique.

Naturellement, ces trois études relatives aux politiques réglementaires de lutte contre les risques et les pollutions industrielles pourraient ne révéler que les spécificités d’un secteur atypique, trop particulier pour en tirer des conclusions générales. Il est donc important de trouver d’autres points d’appuis empiriques.

On les trouve notamment dans le domaine des politiques de répression des fraudes, de la corruption et des pollutions impliquant des firmes transnationales. Comme l’observe Mireille Delmas-Marty 15, un modèle de régulation se forme qui correspond parfaitement à celui de la gouvernance partenariale. Or ce modèle réapparaît au plan national dans l’activité des « autorités administratives indépendantes » dont le nombre est en augmentation lente depuis 1941 et très rapide depuis 1973. Ces commissions, autorités, comités, conseils ou médiateurs, quel que soit le terme qui les désigne, ont en commun de refléter une conception de l’indépendance qui passe notamment par le caractère hybride de leur composition (agents publics, personnalités qualifiées notamment du secteur privé...) et un style de politique publique tout à fait partenarial.

Le même modèle réapparaît dans un autre domaine, celui du contentieux économique notamment en ce qui concerne les entreprises en difficulté : une série d’études, réunies en 1988 par Antoine Pirovano 16. On retrouve à travers les principaux ingrédients du gouvernement partenarial :

• un droit aussi imprécis que possible laissant place aux négociations ;
• une culture sectorielle valorisant très fortement le recours à la négociation ;
• une imbrication de conventions en cascade qui tissent un système de relations partenariales aboutissant à un acte judiciaire. Le plan de redressement de l’entreprise, qui s’appuie sur ce que Pirovano nomme un « socle contractuel » et qu’il analyse comme une structure complexe dans laquelle sont imbriquées de nombreuses volontés individuelles et collectives, sous le contrôle du tribunal 17.