La généalogie des études de politiques publiques permet d’identifier deux disciplines d’origine, la science économique et la sociologie, qui étudient depuis longtemps l’Etat et son action. Récemment un courant d’analyse spécifique, sous le label de « policy analysis » est apparu aux Etats-Unis dans les années soixante et en France dans les années quatre-vingt. Les premiers auteurs qui alimentent ce courant lui donnent une orientation « managériale » qui réduit la pluridisciplinarité à laquelle prétend cette spécialité. Cette focalisation managériale explique la prédominance de deux paradigmes successifs, l’un rationaliste et l’autre, plus actuel, interactionniste.
L’archéologie de la « policy analysis » n’a pas encore été réalisée par les spécialistes d’histoires des sciences sociales. On peut cependant se douter que les premières approches en la matière relèvent d’une branche de la science économique, qui s’intéresse depuis longtemps au rôle et aux actions de l’Etat dans la sphère économique et sociale. Jusqu’il y a peu cette matière était enseignée sous les labels « Economie politique » ou « Economie publique ». Depuis les mercantilistes, jusqu’à Karl Marx et John Maynard Keynes, l’étude de l’action publique est donc très ancienne. Et l’on peut supposer qu’une des politiques la plus précocement et la plus systématiquement étudiée fut la politique économique toujours analysée aujourd’hui essentiellement par les économistes. Elle évolue en fonction des avancées intellectuelles de chaque époque mais aussi de celles de l’Etat et notamment de l’Etat-providence au 19e siècle. Or les études de l’Etat-providence, en tant que phénomène social identifié et conceptualisé comme tel, sont elles-mêmes datées et n’apparaissent que tardivement, comme l’observe F.X. Merrien (L’Etat-providence), dans les dernières décennies du 20e siècle. En élargissant au « social » l’analyse de l’action publique, ces études introduisent des spécialistes issus de disciplines autres que la science économique.
Si le phénomène de croissance de l’Etat-providence n’est conceptualisé comme tel que tardivement au 20e siècle, il se développe dans le 19e en entraînant des productions intellectuelles majeures qui contribuent à la connaissance du phénomène lui-même et de ses implications. Trois ont une importance particulière : celle de Karl MARX, celle de Emile DURKHEIM et celle de Max WEBER. Dans le sillage de ces auteurs se développe la science administrative, beaucoup plus en Prusse et aux Etats-Unis qu’en France. Dans le monde germanophone, la marque de Max Weber est indélébile et donne ses lettres de noblesse à une science administrative qui se voit consacrée une large place dans les facultés de droit et les écoles d’administration publique. Aux Etats-Unis, dès les années trente, se développent des approches psycho-sociologiques de l’administration publique, centrées sur l’étude des relations interpersonnelles au sein de l’organisation administrative souvent analysée déjà à travers le prisme de l’organisation entrepreneuriale. En France, l’enseignement de la science administrative est inauguré tardivement : seulement dans les années 1960 observent Danièle LOCHAK et Jacques CHEVALIER dans leur traité (Science administrative, PUF, 1979).
La science politique américaine dès le début du 20e siècle s’intéresse au « processus gouvernemental » et notamment au rôle des groupes de pression (lobbies) dans ce processus : Arthur BENTLEY (The Process of Government, 1905), David TRUMAN, (The Governmental Process 1951). Les courants fonctionnalistes et systémiques s’éloignent des approches psychologiques du politique en étudiant les interactions entre le système politique et les autres éléments du système social : Harold LASWELL (The Analysis of Political Behavior, 1948. The Decision Process : Seven Categories of Functional Analysis, 1953), Herbert SIMON (Administrative Behavior, 1945. The New Science of Management Decision, 1960) Talcott PARSONS (The social System, 1951. Politics and Social Structures, 1969), David EASTON (The Political System, 1953. A Frame for Political Analysis, 1965), etc. Mais ce n’est qu’à partir des années 1960 que s’institutionnalise le label « policy analysis » comme mode de désignation d’un domaine d’études particulier bien identifié, dès 1958 par Charles Edward LINDBLOM mais dans une revue de science économique (« Policy Analysis », American Economic Review, 1958, n°48). Le Conseil américain de recherche en sciences sociales publie en 1968 le premier recueil d’articles en la matière. La même année paraît l’ouvrage de C.E. Lindblom, The Policy Making Process et deux ans plus tard celui de Charles O. JONES, An Introduction to the Study of Public Policy, 1970. Dans les années 70, les premiers enseignements émergent dans les Universités américaines et diverses revues voit le jour (ex. : Policy Sciences…).
Alors que dans les années 1970 et 1980 de très nombreux travaux sont publiés en anglais, les ouvrages français explicitement référés au label « politiques publiques » restent rares. En 1982 est publié l’ouvrage de Jean-Gustave PADIOLEAU (L’Etat au concret, PUF) qui fait découvrir en France, outre les recherches de l’auteur, les travaux américains dont il s’inspire. Les travaux antérieurs relèvent soit de la science administrative (Jacques CHEVALLIER à Amiens…, Lucien NIZARD à Grenoble…) soit de la sociologie de l’Etat (Pierre BIRNBAUM…) soit de la sociologie du droit... aussi l’approche exposée par J.G. Padioleau semble novatrice. En 1983 encore c’est une Sociologie de l’administration française (1983, préface de Michel Crozier) que choisissent de publier François DUPUY et Jean-Claude THOENIG quand bien même leurs contenus relèvent déjà de cette spécialité. Deux ans plus tard par Madelaine GRAWITZ et Jean LECA, directeurs du Traité de Science Politique (1985) 1, choisissent de consacrer un quart du traité à cette spécialité : le volume 4 sous la direction de Jean-Claude Thoenig.
J.G. Padioleau et J.C. Thoenig jouent donc un rôle non négligeable dans l’introduction de la spécialité « Politiques publiques ». Or ils sont positionnés dans le champ des sciences sociales françaises : héritiers de Raymond Aron, proches de Michel Crozier et de Raymond Boudon ils se rattachent à l’individualisme méthodologique et affectionnent les travaux empiriques et microsociologiques. Jean-Claude Thoenig et Yves Mény, publieront le premier manuel en français de la matière : Politiques publiques (PUF « Thémis » 1989). La même année paraît un ouvrage atypique, inspiré par le marxisme? gramscien et le néocorporatisme de Philippe Schmitter : celui de Bruno Jobert et Pierre Muller (L’Etat en action, PUF). En 1990 est publiée la première édition du « Que sais-je ? » de Pierre Muller intitulé Politiques publiques. A partir de cette période et durant les quinze années suivantes, le nombre d’études de politiques publiques (notamment thèses de doctorat et les rapports de recherche) va augmenter de manière exponentielle au point de défier aujourd’hui toute possibilité de synthèse même dans le petit cadre francophone.
Les manuels d’introduction à l’analyse des politiques publiques sont essentiellement des livres en langue anglaise. L’antériorité chronologique des anglophones dans ce domaine explique cet écart ainsi que l’utilisation internationale de la langue anglaise dans le champ scientifique. Les manuels en français sont et demeurent relativement rares. Pendant longtemps, le seul existant pour les étudiants en Master (ex-Maîtrises et DEA) fut celui de Yves MENY et Jean-Claude THOENIG. Le « Que-sais-je ? » de Pierre Muller est venu apporter un autre point de vue en 1990 mais restait un ouvrage de trop petite taille pour jouer le rôle de manuel en deuxième et troisième cycle de même que le « Clefs – Montchrestien » publié par Pierre Muller et Yves Surel, (Analyse des politiques publiques, 1998). Ce n’est qu’au début des années 2000 que deux manuels sont apparus sur le marché éditorial francophone : celui d’abord de Gilles MASSARDIER, (Politiques et action publiques, 2003) puis celui Jean-Pierre GAUDIN, (L’action publique – Sociologie et politique, 2004). Les deux restaient très dépendants des théories dominantes et le second relativement ésotérique dans ses formulations. Les bons manuels sont demeurés longtemps de langue anglaise et le meilleur me semble encore aujourd’hui demeurer celui de Wayne PARSONS (Public Policy - An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, 1995). Mais la publication en 2009 du manuel de Patrick HASSENTEUFEL, Sociologie politique : l’action publique (Armand Colin, 2009), a apporté au public francophone une présentation claire de ce domaine de recherche et d’enseignement, en intégrant aux corpus antérieurs, des perspectives sociologiques, socio-historiques et constructivistes particulièrement intéressantes.
Si on considère ce corpus bibliographique sur temps longs de plusieurs décennies, deux approches sont proéminentes et dominent quantitativement . Elles ont en commun non seulement des sources d’inspiration théorique mais aussi une commune aspiration à déboucher sur des conseils aux décideurs politiques.
Les sciences économiques ont continué à produire de l’ « économie politique » ou « économique publique » et à inspirer très profondément la « policy analysis ». Dans les derniers développements de la pensée libérale, l’école du « public choice », oriente les courants majoritaires des études de politiques publiques derrière James BUCHANAN (Demand and Supply of Public Goods, 1968 – (ed.) The Economics of Politics, 1978 et Gordon TULLOCK (The Politics of Bureaucracy, 1965 - The Vote Motive : An Essay in the Economics of Politics with Applications to the British Economy, 1976), Anthony DOWNS (Inside Bureaucracy, 1967) et William NISKANEN (Bureaucracy and Representative Governement, 1971 – Bureaucraty : Servant ou Master ?, 1973). Au-delà de ce courant majoritaire, d’autres auteurs plus distants des théories du « public choice » ont investi cette spécialité, comme Xavier Greffe en France qui publie deux manuels successifs : Economie des politiques publiques 1997, et Gestion publique, 1999 et André GRJEBINE, La politique économique ou la maîtrise des contraintes, 1991…
Souvent inspirées par les précédents, les études sociologiques proviennent essentiellement de la sociologie des organisations : dans le sillage des travaux de Herbert SIMON, elles ont été propulsées en France par l’œuvre de Michel CROZIER (Le phénomène bureaucratique, 1964, Crozier et Friedberg, L’acteur et le système, 1977) et en Allemagne par celle de Renate MAYNTZ (Implementation politischer Programme II, 1983 – Soziologie der öffentliche Verwaltung, 1985). Côté français le Centre de Sociologie des Organisations (CSO) dirigé par Crozier puis par Friedberg avec le Groupe d’Analyse des Politiques Publiques (GAPP) dirigé par Jean-Claude THOENIG sont les deux principaux laboratoires de production d’étude dans ce domaine.
Ces deux courants ont des inspirations communes et convergent dans des perspectives d’aide à la décision qui débouchent sur le "management public" tendant, comme l’observe Pierre Muller à "appliquer au public les méthodes du privé". C’est peut-être pas distance critique vis-à-vis de cette orientation politique qu’il insiste préalablement, mais, peut-être un peu subjectivement, sur l’importance des recherches, inspirées par Max Weber, sur la bureaucratie, alors que les travaux américains dans ce domaine sont tendanciellement plus proches d’une science économique et managériale du service public que d’une science sociologique de l’administration publique.
Les origines de l’analyse des politiques publiques d’après Pierre Muller
L’analyse des politiques est née aux États-Unis dans les années d’avant-guerre. L’un des ouvrages fondateurs est celui de Harold Lasswell en 1936 intitulé significativement Politics. Who Gets what, when, and how ? [8]. Il est prolongé dans un ouvrage de 1951 dirigé avec Daniel Lerner qui proposait une analyse des Policy Sciences [9]. Outre les travaux de Lasswell, on peut citer d’autres travaux fondateurs comme ceux d’Aaron Wildavsky sur le processus budgétaire [10]. Mais pour comprendre la genèse de l’analyse des politiques et la constitution de son univers intellectuel aujourd’hui, il faut revenir un instant sur trois grands courants de pensée qui ont cherché, chacun à sa façon, à rendre compte des changements évoqués ci-dessus et constituent de ce fait le socle intellectuel de l’analyse des politiques publiques. Il s’agit les réflexions sur la bureaucratie, la théorie des organisations et les études de management public.
1. La bureaucratie : archaïsme ou modernité ?
L’interrogation sur la bureaucratie trouve sa source dans les transformations que la révolution industrielle fait subir aux sociétés occidentales, puis dans les chocs de la révolution d’Octobre, de la montée du stalinisme et des fascismes, qui semblent à chaque fois annoncer la victoire des bureaucraties totalitaires sur les démocraties libérales. Elle débouche sur une question récurrente : les sociétés industrielles peuvent-elles se passer de l’État ? Et cet État ne va-t-il pas les étouffer ?
Pourtant, le concept de bureaucratie n’a pas toujours eu cette connotation péjorative que l’on a pris l’habitude de lui affecter. Ainsi, lorsque Hegel évoque le développement de l’État bureaucratique, il y voit l’accomplissement de la « raison dans l’Histoire » : seul l’État, dépositaire d’une sorte de « prévoyance universelle » qui transcende les intérêts particuliers, est capable de s’élever au niveau de l’intérêt général [11]. L’État, dans sa forme bureaucratique, est une figure de la modernité occidentale qui l’oppose aux sociétés « archaïques ». C’est précisément cette conception positive de la bureaucratie que Marx va critiquer. Alors que, pour Hegel, c’est l’État qui donne son sens à la société civile, pour Marx, c’est la société – à travers la lutte des classes – qui donne son sens à l’État. Ce dernier n’est pas un vecteur de rationalisation du monde, et la bureaucratie, loin d’être l’accomplissement de la raison, n’est qu’une perversion de la société par l’État et l’instrument utilisé par la classe dominante pour servir ses propres intérêts.
Même si elle paraît aujourd’hui bien datée, cette critique de Hegel par Marx a le mérite de poser un problème qui reste d’une brûlante actualité : dans quelle mesure le développement de l’État – et donc des politiques publiques – est-il le produit inévitable de la modernisation des sociétés industrielles ? En bref : les sociétés industrielles peuvent-elles se passer de l’État ? Non, répond Max Weber. Ce sociologue allemand du début du xxe siècle, spécialiste incontesté de la bureaucratie, a exercé une influence immense en Europe et aux États-Unis, car son oeuvre est une sorte de passerelle entre les réflexions européennes sur la bureaucratisation du monde et les travaux d’origine américaine sur le fonctionnement des organisations.
Pour Max Weber, la bureaucratie est d’abord une forme sociale fondée sur l’organisation rationnelle des moyens en fonction des fins [12]. Derrière cette définition d’apparence banale se cache une révolution conceptuelle qui explique l’efficacité des sociétés industrielles par rapport aux sociétés traditionnelles. En effet, le propre de la bureaucratie est d’agencer les différentes tâches indépendamment des agents chargés de les exécuter. De même que, dans l’usine, l’ouvrier est « coupé » de ses moyens de production dont il n’est pas propriétaire et dont l’ordonnancement général lui échappe, le fonctionnaire n’est plus propriétaire de sa charge (comme dans l’Ancien Régime) qui est intégrée dans un univers régi par les seules lois de la division du travail.
Pourquoi une administration fondée sur de tels principes est-elle plus efficace ? Parce qu’elle accroît dans des proportions considérables la calculabilité des résultats, puisque le système est défini indépendamment des qualités et des défauts des exécutants. Ainsi, il devient possible de pronostiquer qu’une décision prise au sommet sera appliquée par la base « sans haine ni passion » et sans qu’il soit nécessaire de renégocier à chaque fois l’ensemble du système de décision. Ce n’est pas un hasard si Max Weber est contemporain de Taylor : dans les deux cas, il y a l’idée selon laquelle la performance industrielle ou administrative passe par une volonté d’éliminer l’incertitude liée au comportement humain. C’est le caractère impersonnel, déshumanisé et routinisé de la bureaucratie qui explique son efficacité sociale aussi bien au profit du gouvernant que de l’entrepreneur.
Mais ces caractères ont aussi leurs revers. Le formalisme réglementaire et l’impersonnalité de la bureaucratie portent en germe une négation de son efficacité. À partir de la conception wébérienne de la bureaucratie comme vecteur de rationalisation du monde, on rejoint, mais par d’autres chemins, les inquiétudes des philosophes de la modernité. C’est à ces questions que veut répondre la théorie des organisations.
2. La théorie des organisations : introduire la dimension stratégique
Avec cette discipline, on entre dans un univers intellectuel très proche de celui qui va fonder l’étude des politiques publiques. La théorie des organisations est née aux États-Unis dans les années 1920 à la suite d’une insatisfaction croissante face aux effets de l’organisation taylorienne [13]. On assiste alors à un véritable foisonnement de recherches, d’abord centrées sur l’étude des petits groupes au travail puis élargissant leur champ d’investigation à des organisations de plus en plus grandes et de plus en plus diverses. De cette multitude de recherches, on peut retenir quelques concepts fondamentaux [14] :
A) Le concept d’acteur. – Les agents d’une organisation ne sont pas des individus passifs. Au contraire, leur place dans l’organisation ne peut être définie qu’à travers leur action.
B) Le concept de stratégie. – Cette action n’est pas fondée sur des critères simples fondés sur un intérêt clairement identifiable, mais sur une utilisation plus ou moins habile des règles formelles et informelles de l’organisation. Cette mobilisation des ressources dont peut disposer un acteur s’organise donc autour d’une stratégie orientée vers la réalisation des buts qu’il s’est fixés.
C) Le concept de pouvoir. – L’utilisation de ces ressources (expertise, informations, maîtrise de l’interface entre l’organisation et son environnement…) par les acteurs détermine des situations d’échange entre les acteurs fondées sur des relations de pouvoir.
D) Le concept de système organisé. – Une organisation est plus que la somme des actions de ses membres. Elle constitue un système d’action concret dont les règles de fonctionnement s’imposent aux différents acteurs indépendamment de leurs propres préférences. La sociologie des organisations, par rapport aux théories de la bureaucratie, met donc l’accent sur la complexité des règles (souvent informelles) qui régissent les administrations, mais aussi sur l’autonomie des acteurs des politiques publiques. On rejoint alors une troisième source intellectuelle de l’analyse des politiques : le management public.
3. Le management public : appliquer au public les méthodes du privé ?
Selon Annie Bartoli, « le management public correspond à l’ensemble des processus de finalisation, d’organisation, d’animation et de contrôle des organisations publiques, visant à développer leurs performances générales et à piloter leur évolution dans le respect de leur vocation » [15]. On voit bien, dans cette définition, que la démarche managériale est orientée en fonction du critère de performance, et c’est ce qui la distingue de l’analyse des politiques publiques. « Le management, écrit Jacques Chevallier, constituera un compromis entre l’exigence nouvelle d’efficacité et l’attachement au particularisme de la gestion publique […] Comme les entreprises privées, l’administration doit gérer au mieux les moyens qui lui sont affectés ; mais l’efficacité s’apprécie d’abord par rapport au degré de réalisation des objectifs fixés par les élus et non en fonction de la seule “rentabilité” financière. Le management public visera à améliorer la “performance publique” en permettant à l’administration d’atteindre les objectifs qui lui sont assignés à coût minimal. » [16]. C’est aussi pour cette raison que le management public pose la question de la spécificité des organisations publiques par rapport au secteur privé. C’est ce qu’exprime Romain Laufer lorsqu’il resitue la naissance du management public dans une histoire de la coupure public/privé. Elle se traduit par « débat de plus en plus intense sur l’avantage qu’il y a à faire passer certains systèmes administratifs d’un côté ou de l’autre de cette limite introuvable » [17].
Il ne faut donc pas, comme le souligne fortement Patrick Gibert, assimiler management des entreprises et gestion publique, parce que ces deux univers reposent sur des logiques différentes : « Les rapports essentiels d’une entreprise privée avec son environnement se caractérisent par l’échange, le contrat, l’accord des volontés » alors que « les administrations publiques […] prélèvent unilatéralement des ressources, en distribuent et offrent des prestations sans contrepartie […] elles interdisent, en sens inverse elles obligent à faire […] et plus généralement réglementent les comportements » [18]. Ceci signifie que, même si les concepts de l’analyse des politiques publiques peuvent emprunter à ceux qui permettent d’étudier les organisations privées, la boîte à outils de cette discipline reste spécifique.
4. Une approche française des politiques publiques ?
On devine que cette genèse de l’analyse des politiques publiques, telle qu’on l’a présentée ici, est en partie propre à la situation française. De fait, même si cette sous-discipline est probablement parmi les plus ouvertes à l’international, elle présente en France plusieurs caractéristiques originales qui sont liées aux conditions spécifiques de sa mise en place depuis les années 1980 : importance de l’État et des administrations, héritage d’une tradition de science administrative ; prise en compte de la dimension globale de l’action publique, liée notamment à l’importance des approches marxistes jusque dans les années 1980 ; souci de mettre en avant la dimension cognitive de l’action publique ; accent mis sur l’observation fine du rôle des acteurs, héritage de la sociologie des organisations, qui a d’importantes conséquences sur le plan méthodologique et la conduite de l’enquête [19]. À un certain niveau, cette spécificité peut être source d’isolement, mais elle peut aussi être à l’origine d’un apport spécifique des chercheurs français par rapport aux paradigmes dominant au niveau international, et notamment les approches en termes de choix rationnel.
Notes
[8] H. D. Lasswell, Politics. Who Gets what, when, and how ?, New York, McGraw-Hill, 1936.
[9] D. Lerner, H. Lasswell (dir.), The Policy Sciences : Recent Developments in Scope and Method, Stanford, Stanford University Press, 1951.
[10] A. Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process, Boston, Little, Brown, 1964. Voir aussi A. Wildavsky, Speaking Truth to Power. The Art and Craft of Policy Analysis, Boston, Little Brown, 1978.
[11] Cf. F. Hegel, Principes de la philosophie du droit, Paris, Gallimard, 1940.
[12] Cf. M. Weber, Économie et Société, Paris, Plon, 1971, notamment p. 226 sq.
[13] Voir notamment les travaux d’Elton Mayo et de l’École des relations humaines.
[14] Ce courant a été marqué en France par les travaux de Michel Crozier, fondateur du Centre de sociologie des organisations. Cf. M. Crozier et E. Friedberg, L’Acteur et le Système, Paris, Le Seuil, 1992.
[15] A. Bartoli, Le management dans les organisations publiques, Paris, Dunod, 2005, 2e éd., p. 97-98.
[16] J. Chevallier, L’État postmoderne, Paris, LGDJ, 2003, p. 67.
[17] R. Laufer, « Gouvernabilité et management des systèmes administratifs complexes », Politiques et management public, mars 1985, vol. 3, no 1.
[18] P. Gibert, « Management public, management de la puissance publique », dans F. Lacasse, J.-C. Thoenig (dir.), L’action publique, Paris, L’Harmattan, 1996, p. 29-30.
[19] J. Leca, P. Muller, « Y a-t-il une approche française des politiques publiques ? Retour sur les conditions de l’introduction de l’analyse des politiques publiques en France », dans Ph. Warin, O. Giraud, Politiques publiques et démocratie, Paris, La Découverte, 2008.
L’école du « public choice » marque ainsi profondément la plus large partie du corpus bibliographique et inspire notamment le modèle séquentiel de Charles O. Jones ( An Introduction to the Study of Public Policy, 1970) qui sert encore de cadre théorique à bon nombre de manuels français de science politique, au chapitre « Politiques publiques ». L’auteur élabore un schéma idéal-typique des cinq « séquences » de politique publique : 1) l’« identification » du problème public et de son inscription sur l’agenda gouvernemental. 2) la « formulation » des solutions et donc des objectifs de l’action publique 3) La « mise en œuvre » de ces solutions. 4) L’« évaluation » des politiques mises en œuvre. 5) La « clôture » du programme par disparition du problème ou transformation. Ce modèle à connu un grand succès du fait de sa simplicité et de sa proximité au sens commun managérial (on trouve un problème, on choisit une solution, on la met en œuvre et on évalue les résultats…). Il inspire malheureusement le plan de nombreux cours et manuels dans la spécialité (cf. : Mény / Thoenig, Politiques publiques, 1989) et sert encore à classer la bibliographie dans laquelle sont distinguées les rares études relatives aux « problèmes publics », celles plus nombreuses sur la « décision », et la pléthore d’études sur la « mise en œuvre » et « l’évaluation ». Il est ainsi devenu un véritable paradigme de cette spécialité et peut-être aussi sa principale faiblesse si l’on considère les nombreuses critiques dont il fait l’objet (cf. L. Sfez, La décision, 1988).
L’autre fondement paradigmatique de la « policy analysis » réside dans le pluralisme sociologique qui montre, notamment à partir d’approches micro-sociologiques ou de monographies sectoriales ou locales, le caractère diffus et compensé du pouvoir politique. Les leaders politiques apparaissent désunis, différenciés en tant que représentants de catégories et groupes contrastés, aux objectifs contradictoires et concurrents. Arthur Bentley (The Process of Governement, 1908) suivi par David Truman (The Governmental process, 1951) et Robert Dahl (Qui gouverne ?, 1961) décrivent et présentent ainsi comme un fait naturel la compétition de groupes organisés, représentants des intérêts les plus divers et par suite la précarité de tout leadership politique. Dans cette perspective pluraliste, presque hégémonique dans la bibliographie internationale, le processus de politique publique se conçoit comme le produit difficilement maîtrisable par quiconque des interactions multiples entre tous les acteurs et tous les intérêts mobilisés. Cette interprétations va connaître de multiples déclinaisons conceptuelles qui en reproduisent l’orientation générale en considérant des objets ou des enjeux variables, avec aussi des nuances de l’une à l’autre : « réseaux de politique publique », « déficits de mise en œuvre », « gouvernance multi-niveaux » réactualisent ainsi le pluralisme d’antan.
Rationalisme et interactionnisme semblent se contredire. De fait, de nombreuses discussions académiques tournent autour de cette contradiction : le caractère éclaté du pouvoir rend inconcevable le déroulement linéaire du processus décrit par le modèle séquentiel. De fait, le critique de ce modèle est devenu un lieu commun de cette spécialité. Mais paradoxalement il n’a pas cessé pour autant de fournir les principales catégories classificatoires des études de politiques publiques qui portent toujours aujourd’hui sur l’identification des problèmes, la décision, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques. La contradiction et le paradoxe ne sont qu’apparents : les deux sources d’inspiration se combinent aisément dès lors que chaque séquence se conçoit comme un aspect de l’action publique, une dimension qui laisse place aux phénomènes d’interaction que décrivent les approches pluralistes. Le modèle séquentiel est d’autant plus propice à cet usage qu’il expose lui-même des interactions entre des séquences qui ne se présentent pas dans un ordre immuable. Aussi le pluralisme ne conduit pas à l’abandon du rationalisme du « public choice » mais à considérer la rationalité des gouvernants comme limitée et contrainte par le processus d’interaction politique un peu comme l’acteur économique subit la contrainte du marché. Dans les deux cas, la préoccupation principale de l’acteur et de l’analyste est celle de l’efficacité ; c’est celle que mettent en avant aujourd’hui, comme problème majeur, les théoriciens de la gouvernance.
"Trois traditions, trois filières" - Spécificités de la genèse des études de politiques publiques dans les universités françaises, selon Jean Leca et Pierre Muller
Extrait de : Leca J., Muller P., “Y a-t-il un approche française des politiques publiques ? Retour sur les conditions de l’introduction de l’analyse des politiques publiques en France.” In : Giraud O., Warin P., dir., Politiques publiques et démocratie, Paris : Les Éditions La Découverte, 2008, pp. 36 et s.
"Bien entendu, comme dans toute étude portant sur la genèse d’un fait social, il est très difficile de dater précisément cette émergence, d’autant plus qu’il faut se garder de confondre l’émergence du mot (« l’analyse des politiques publiques ») et de la chose (une analyse ar-gumentée de l’action publique avec une perspective sociologique, fai-ble au début puis de plus en plus affirmée) : les universitaires français étudiaient les politiques de l’État en France bien avant d’utiliser le label. Sans remonter jusqu’à la mission confiée au jeune Alexis de Toc-queville pour étudier la politique [36] pénitentiaire aux États-Unis (on sait ce qu’il en sortit), les Instituts d’études politiques avaient des cours de « politique économique », de « politique budgétaire » et de « poli-tiques sociales » enseignés par de « grands fonctionnaires » : Andrew Shonfield [1967] et Pierre Bauchet [1958] avaient publié d’importants ouvrages sur la politique économique et la planification françaises ; Alfred Grosser avait traité de la politique extérieure de la Quatrième République [Grosser, 1961], et Lothar Rühl de la politique militaire [Rühl, 1976], mais nul ne pensait à les placer sous la rubrique générale de « politiques publiques ». La question reste d’ailleurs posée pour la politique extérieure, malgré l’extension de la notion de « bureaucratic politics », et l’un des trois cadres d’analyse de Graham T. Allison dans le fameux « Essence of Décision » [Allison, 1971, 1991]. Quoi qu’il en soit, le terme était à ce point inconnu qu’Arnold Heidenheimer, pionnier des « Comparative Public Policies », cherchant dans les années 1970 à savoir comment se disait « public policy » en différen-tes langues occidentales, reçut des services culturels français aux États-Unis une réponse qui le surprit : la traduction proposée se référait à « la politique non politicienne », ce qui était un contresens total . On peut néanmoins affirmer qu’il s’est passé « quelque chose » dans le monde académique français au début des années 1980, correspondant à l’émergence d’un nouveau « cadre d’analyse » scientifique (le terme « paradigme » est peut-être trop chargé pour être employé ici). Celui-ci s’est affirmé, comme c’est toujours le cas, en absorbant et en réinterprétant l’état des connaissances existant jusque-là."
Au milieu des années 1970 en France, trois candidats au statut de paradigme coexistaient, de manière plus ou moins conflictuelle, pour rendre compte de l’action de l’État : la science administrative, l’approche marxiste et la sociologie des organisations.
La science administrative ou l’héritage du droit public
Jusque dans les années 1980, on le sait, le mot « politique publique » n’existait pas en français : on étudiait « l’État », notamment à travers son « droit propre », le « droit politique » devenu ensuite « droit constitutionnel », le droit administratif, le droit international public, et enfin le droit financier, leur parent pauvre on ne sait trop pourquoi malgré Henri Laufenburger et surtout Louis Trotabas [1967] (peut-être les juristes préfèrent-ils la logique formelle à la statistique et la comptabilité, même publiques). Ces travaux s’inscrivaient dans la prestigieuse tradition des grands juristes français Léon Duguit [1923] et Maurice Hauriou [1903], qui, au début du XXe siècle, avaient contribué avec Gaston Jèze à théoriser le droit administratif élaboré par le Conseil d’État et à travailler les notions de « service public » et de « puissance publique » et, ce faisant, forgé aussi un corpus de concepts pour rendre compte de l’État [Jèze, 1930]. Il faut noter que ces auteurs ne s’appuyaient pas seulement sur une approche juridique puisqu’ils trouvaient aussi leurs racines, le premier dans la sociologie (il se décrivait comme « juriste sociologue », mais était en réalité assez loin de Durkheim malgré une parenté apparente), le second dans la théorie de l’institution et de la fondation (on lui doit la notion de « constitution sociale » distincte de la « constitution juridique »), à l’opposé du sévère Raymond Carré de Malberg qui, de Strasbourg, alors allemande, produisait une monumentale et rigoureusement juridique Contribution à la théorie générale de l’État dont la masse évoque celle de la cathédrale de cette ville [Carré de Malberg, 2003]. L’approche de L. Duguit et M. Hauriou est jalonnée, à travers la médiation de « grands professeurs » comme Achille Mestre [1938-1939], Louis Rolland, Georges Scelle [Scelle, 1946-1947] (pour le droit du travail et surtout le droit international), plus tard Jean Rivero [1962], François Luchaire et l’encore bien présent dans nos esprits Georges Vedel [1961], par une succession d’ouvrages qui ont forgé une vision spécifique de l’objet public.
Ces travaux sont d’abord marqués par leur proximité avec le droit public et à ce titre, ils symbolisent la filiation, à la fois intellectuelle et sociologique, entre le droit public et la science politique. Dès 1954, la « Sécurité sociale » fait l’objet d’un enseignement semestriel puis annuel dans la licence de droit public (c’est un juriste déjà-politologue, Georges Lavau, qui sera le co-auteur, avec Jacques Doublet, du premier manuel dans la collection « Thémis » aux PUF) [Doublet et Lavau, 1957]) et la « Législation financière » prend le nom « d’Institutions financières » (ici encore c’est « le » politologue Maurice Duverger en personne qui rédige le manuel « Thémis » [Duverger, 1965]), l’on n’ira pas jusqu’à la « science des finances » dont Paul-Marie Gaudemet recommande le rapprochement avec la science politique [Gaudemet, 1965].
À ce titre, la science administrative est d’abord une science du « bon gouvernement », celui-ci étant assimilé pour l’essentiel au respect de règles de droit en principe simples, efficaces et logiques (c’est-à-dire en fait « réalistes », combinant le « privilège » de l’État avec sa limitation par le droit). Curieusement, c’est un « privatiste », Jean-Jacques Dupeyroux, qui rompra avec cette orientation dans son Précis Dalloz sur le droit du travail et la Sécurité sociale, plus engagé et évaluatif [Dupeyroux, 1973]. Elle suit en cela l’exemple de l’activité du Conseil d’État et de la Cour des comptes dont les membres (Roger Grégoire [1954], Alain Plantey [1956], Francis de Baecque [1973]) publient d’importants ouvrages sur la fonction publique. C’est d’ailleurs deux membres du Conseil d’État, et non des moindres au vu de leurs carrières respectives, Jacques Fournier et Nicole Questiaux, qui écriront le gros Traité du social, fruit de leur enseignement à Sciences Po Paris [Fournier et Questiaux, 1989] avant que des politistes comme Bruno Palier [41] ou Patrick Hassenteufel développent une approche du social ou de la santé comme politiques publiques [Palier, 2002 ; Hassenteufel, 1997]. L’approche économique, que ce soit celle de Vilfredo Pareto, de l’économie autrichienne (Von Mises) ou « nordique » (Wicksell) est absente tout comme l’économie marxiste, même chez d’impeccables juristes communistes tel Guy Braibant au Conseil d’État [Braibant, 1972]. Il est vrai que la Science administrative de Bernard Gournay, membre de la Cour des comptes détaché comme directeur d’études à l’Institut d’études politiques de Paris, est honorée d’une préface (ou postface) élogieuse d’un professeur soviétique une fois payé le tribut d’usage à l’absence d’« analyse de classe » [Gournay, 1965]. Pas davantage l’on n’y relève l’influence d’Herbert Simon dont la « science administrative » est profondément différente [Simon, 1957, 1983] puisque pour H. Simon, la « science administrative » est la science de la gestion des ressources échappant à la logique du marché libre, ce qui ne signifie pas obligatoirement qu’il est logique et facile de distinguer entre le marché et la hiérarchie [Laçasse et Thoenig, 1996]. Les analyses économiques de la bureaucratie par les très libéraux James Buchanan [Buchanan et Tullock, 1962] ou William Niskanen [1971] sont considérées, si elles sont connues, comme relevant de l’économie, et de sa version la plus douteuse.
Pour autant, la science administrative se distingue des approches strictement juridiques dans la mesure où elle cherche à décrire et à expliquer la structure et les activités des organes qui constituent l’appareil d’État et des collectivités publiques. Même si elle ne pose que marginalement la question des outputs ou des outcomes de l’action publique, elle va contribuer à formuler la question du fonctionnement de l’administration et donc à « ouvrir la boite noire », avec les études de sociologie des fonctionnaires, notamment des grands corps : la thèse de Pierre Lalumière, L’Inspection des finances, n’est pas encore vraiment sociologique mais l’influence de Maurice Duverger sur ce Bordelais se fait sentir [Lalumière, 1959] (7).
Si la « critique du droit » lancée par Michel Miaille dans les années 1968 [Miaille, 1976] ne l’aborde guère, plus tard encore, ou concurremment, une étude qui est aux précédentes ce qu’un vaisseau spatial est à un porte containers, déboulera d’une autre planète pour « dire son fait » à une sociologie de l’administration ignorée autant que méprisée ; ce « Mars attaque » sera La Noblesse d’État de Pierre Bourdieu, monstrueuse mutation de la science administrative, dont on s’efforcera de ne pas parler dans les réunions de la famille [Bourdieu, 1989]. Aujourd’hui, cette tradition de science administrative renouvelée est incarnée dans les travaux de Luc Rouban [1999, 2004], Françoise Dreyfus, Jean-Michel Eymeri [Dreyfus et Eymeri, 2006] ou William Genieys [2005] qui s’ouvrent à une « Science politique comparée des administrations » pour citer l’étiquette du récent groupe de travail de l’Association française de science politique.
La science administrative se caractérise également par l’accent mis sur les institutions et ce trait lui donne d’ailleurs une sorte de modernité rétrospective avec la vogue actuelle des approches néo-institutionnalistes, même si la notion d’institution doit être sans doute prise ici de manière plus formelle, plus strictement limitée aux règles inscrites dans des textes, l’un des « fondateurs », M. Hauriou, étant une considérable exception. Enfin, l’accent mis sur le fonctionnement de l’administration confère, dans une certaine mesure, à cette discipline une certaine parenté avec des approches en termes de management public, mais la tradition inaugurée par Fayol, conduisant à l’application du taylorisme à l’administration, est absente. À ces caractéristiques il faut ajouter une certaine proximité avec les institutions administratives elles-mêmes et les écoles de formation des fonctionnaires comme l’ENA, on en a déjà donné des exemples.
Du point de vue de la genèse de l’analyse des politiques publiques en France, il ne fait pas de doute que cette introduction s’est faite en partie « contre » la science administrative jugée trop proche du droit public. À ce titre, on peut d’ailleurs considérer que l’analyse des politiques, en France, s’est alignée sur la volonté générale des politistes de marquer leur différence (voire leurs distances) par rapport aux juristes. Pour autant, il ne faut pas trop rigidifier cette opposition. La relecture des textes de la table ronde « Analyse des politiques publiques » tenue lors du premier congrès de l’Association française de science politique (AFSP) en 1981 (cf. infra) montre que plusieurs rapports peuvent aussi bien être rattachés à la science administrative et cette situation persiste encore aujourd’hui, comme le démontrent les travaux de Jacques Chevallier par exemple qui, tout en se revendiquant de la science administrative, contribuent sans aucun doute à l’analyse des politiques publiques [Chevallier et Lochak, 1978 ; Lochak, 1992 ; Chevallier, 2003, 2007]. On peut aussi mentionner ici la contribution de la tendance sociologique de Vincent Dubois et Delphine Dulong [1999]. Antérieurement on signalera, par exemple, la belle thèse de Jack Lang [1968], L’État et le théâtre, nourrie par son expérience de directeur du festival étudiant de Nancy.
Cette prise de distance par rapport aux travaux de science administrative portait sur un point essentiel : l’analyse des politiques publiques entendait intégrer l’action de l’État dans une perspective qui allait bien au-delà du fonctionnement des institutions administratives. Ainsi, l’étude des processus de décision était-elle inséparable de l’analyse des mécanismes de mise à l’agenda et, par conséquent, de l’action d’acteurs sociaux extérieurs à l’administration. Ce n’était pas une grande révélation aux États-Unis, depuis au moins Arthur Bentley [1908] au début, et David Truman [1951] au milieu’ du XXe siècle, pour qui les groupes de pression faisaient naturellement partie du processus de gouvernement. Mais justement ce « pluralisme » n’était guère apprécié par l’Université dans la France républicaine, même quand elle se réclamait de Durkheim, de Tocqueville, voire des travaillistes CD.H. Cole et H. Laski [Cole, Figgis et Laski, 1989]- Ces groupes, ou pire ces « lobbies », du comité des forges au lobby des bouilleurs de cru, en dépit des travaux d’Henry Ehrman [1959] et Jean Meynaud [1960], et de la thèse d’histoire de Jean-Noël Jeanneney sur François de Wendel sous la Troisième République [Jeanneney, 1976] étaient anathémisés, et ils le sont toujours à l’occasion. En revanche, le nouvel accent mis sur les processus par l’analyse des politiques publiques faisait de l’administration non seulement un organe d’instruction et d’exécution des « décisions politiques » mais un réceptacle actif de « l’agrégation » et de la « sélection » des demandes, bref un des « portiers » (gatekeepers pour reprendre la terminologie de David Easton) du système politique.
De même, l’étude de la mise en œuvre des politiques publiques devait-elle prendre en compte le rôle des relations entre les agents chargés de « l’implémentation » des politiques et leurs interlocuteurs (le terme anglais est directement transposé en français après la réception des travaux de Jeffrey Pressman et Aaron Wildavsky [1973] puis Eugène Bardach [1977] dans les années 1960 et 1970, les traductions « application » et « mise en vigueur » étant jugées insuffisantes [cf. également Mazmanian et Sabatier, 1981]). Cela conduisait en même temps à souligner la marge qui pouvait exister entre décision et mise en œuvre — tout juriste théoricien devrait le savoir s’il a soigneusement lu Kelsen, et tout juriste praticien et tout préfet le savent naturellement par habitude, cette « seconde nature ». Incidemment, la vision de la bureaucratie légale-rationnelle, « machine » à application des règles, imputée avec plus ou moins de raison à Max Weber et à sa théorie de la rationalisation, en prenait un coup de vieux, le premier coup ayant été porté par Michel Crozier dans son livre Le Phénomène bureaucratique [1963] faisant suite à son étude Petits fonctionnaires au travail [1955]. Depuis, Christopher Hood a considérablement, et peut-être excessivement, diversifié l’analyse sur la haute fonction publique comparée cette fois [Hood et Lodge, 2006]. Mais les « vieux », objets de ces « coups », ont de « beaux restes », ils savent vivre longtemps s’ils ont une solide constitution et conservent leur utilité sociale par l’action de puissants porte-parole ayant un intérêt acquis à apparaître en toute bonne foi pour ce qu’ils ne sont pas, ou ne sont plus tout à fait.
Plus généralement, l’analyse des politiques se prévalait d’un regard distancié par rapport au fonctionnement de l’administration, mettant l’accent sur les dysfonctionnements, les effets inattendus des décisions et les limites de la rationalité des acteurs impliqués dans la décision - dont on remettait parfois en cause l’existence même en temps que moment identifiable du processus de policy making [Sfez, 1976].
Cela dit, cette relation complexe entre les premiers travaux d’analyse des politiques et la science administrative a eu au moins deux conséquences sur la place de l’analyse des politiques publiques en France. La première concerne la posture de recherche : même si les chercheurs s’efforcent de souligner les limites de la cohérence de l’action publique, il est probable que « l’État » reste, dans la littérature française, une figure plus importante que dans d’autres pays, de même que l’attention portée aux effets du droit (les Hollandais, et notamment leur Cour des comptes, se sont pourtant intéressés de près au problème de « la qualité du droit »). La seconde concerne le statut des analystes du point de vue de l’administration elle-même et l’on peut parler ici du « grand malentendu » de l’analyse des politiques publiques sur lequel on reviendra.
En revanche, l’approche en terme de science administrative a le mérite de poser d’emblée, par définition même, la relation entre l’action publique et le régime politique, ou du moins entre l’action de l’administration (souvent nommée purement et simplement « État » par ses membres quand ils appartiennent aux administrations centrales ou déconcentrées) et les élites politiques professionnelles. Sa théorie, simple mais robuste, avait été exposée dès le début du XXe siècle par Henri Chardon [1911] : les fonctionnaires ont une tâche non-politique, ils doivent rester en dehors de la politique, seuls les préfets, ces « hybrides », font exception. Elle correspondait aux vues officielles des hauts fonctionnaires français de l’époque, « le Gouvernement gouverne, l’administration prépare, ajuste et maintient le cap » ; on verra pourquoi ce dernier ajout dans un instant. Dans la version anglaise de la série télévisée caricaturale et donc partiellement inexacte « Yes, Minister » cela donne « you are in charge of policy, we take care o the rest », mise dans la bouche du quasi-inamovible Cabinet Secretary (seuls 2% des titulaires de postes de hauts fonctionnaires sont déplacés discrétionnairement en Grande-Bretagne, contre 20% en France et 64% aux États-Unis [Hood et Lodge 2006, p. 10, sources dans l’Appendice 1, p. 203]). Celui-ci, évidemment, n’en fait qu’à sa tête... sauf quand le ministre est sous la pression urgente de sa circonscription ou de ces luttes d’influence au sein du cabinet que Douglas Hurd, qui en a l’expérience, a décrites dans ses romans.
Nonobstant les preuves caricaturales inverses, la formule a résisté victorieusement à la boutade, elle aussi partiellement inexacte, de la fin de la Troisième République et d’une bonne partie de la Quatrième République : « les gouvernements sont fugaces, donc ne gouvernent pas, l’administration dure, donc gouverne », ou plutôt la boutade, convenablement prise au sérieux et remodelée, a servi à forger l’image d’une haute fonction publique qui avait su, malgré les péripéties politiques, maintenir la continuité et donc la réussite de la Quatrième République tout en restant loyale au régime (seule l’armée et la police faillirent basculer du fait des guerres d’Indochine puis d’Algérie). De ce fait, ses membres furent appréciés à la fois comme mainteneurs politiques et comme innovateurs techniques par la Cinquième République en voie de substituer la modernisation à la colonisation comme nouveau mythe mobilisateur de la puissance de la France, ce qui supposait aussi une modernisation politique [Dulong, 1997]. Ils y gagnèrent des occasions de carrière ascendante dans les cabinets, les directions, les sièges de députés et les positions ministérielles (8). Pourtant, de la « République des énarques » qui aurait succédé (au moins jusqu’aux élections de 2007) à ce que Roger Priouret avait appelé « la République des députés », et qu’un Ezra Suleiman fustige consciencieusement depuis près de trente ans, montent des appels angoissés à « la volonté politique » clamés par le rapport de Jean Picq, conseiller à la Cour des comptes et ancien secrétaire général du ministère de la Défense : « le Gouvernement doit décider ! » [Mission sur les responsabilités et l’organisation de l’État, 1995] (9).
Ainsi résiste et perdure une image proche du type-idéal que Christopher Hood et Martin Lodge ont identifié sous le nom de « Agency Bargain » où la haute fonction publique est la servante du maître politique du jour, directement responsable devant lui et dotée de responsabilités opérationnelles [Hood et Lodge 2006, p. 21]. Les auteurs opposent ce modèle à celui du « Trustee bargain » où la haute fonction publique est un « état » autonome. Que cela soit beaucoup plus compliqué a été mis en lumière [Bezes et Le Lidec, 2007] mais aucune autre théorie forte n’a encore émergé, ce qui constitue, on y reviendra aussi, l’une des lacunes de l’analyse des politiques publiques en général et en France en particulier.
Le marxisme ou la vision du global
Le second paradigme candidat qui a marqué en France l’introduction de l’analyse des politiques publiques est la référence au marxisme. Parmi d’autres, les figures d’Henri Lefebvre [1976], Louis Althusser [1965], Nicos Poulantzas [1972] symbolisent la puissance du marxisme au cours de ces années 1970 qui semblent maintenant bien lointaines. La vigueur de cette approche se retrouve également à travers les travaux de sociologues comme Jean Lojkine [1977], Christian Topalov [1984] et Manuel Castells [Castells, 1973 ; Castells et Godard, 1974].
C’est ici sans doute que la notion de paradigme est la plus juste, tant la domination de la vision marxiste de l’État a été forte au cours de la période de l’après-guerre en France, même si des exceptions prestigieuses doivent être rappelées (Raymond Aron et les moins connus mais alors plus puissants institutionnellement Jean Stoetzel et Georges Gurvitch). Certes, ce paradigme n’était pas dominant partout de la même façon : c’est en histoire, comme l’atteste la correspondance de Lucien Febvre au plus que réticent Marc Bloch, qu’il a été le plus dominant, des années 1930 (déclin de Jacques Bainville et Albert Vandal) aux années 1970 (proéminence de Pierre Chaunu et du « converti » François Furet).
Certes, tous les introducteurs de l’analyse des politiques publiques en France ne s’y reconnaissaient pas mais le marxisme a marqué l’un des pôles qui a contribué à l’introduction de l’analyse des politiques publiques en France : le « pôle » grenoblois. Sous l’impulsion de L. Nizard, les travaux du Centre d’étude et de recherche sur l’administration économique et l’aménagement du territoire (CERAT) vont en quelque sorte rejoindre celle-ci à travers un itinéraire qui part du droit public pour arriver à la sociologie de l’État via le marxisme, on verra que les premiers fondateurs du « CERAT avant le CERAT » ne s’y retrouveront guère. Comme dans le cas de la science administrative, le paradigme marxiste va marquer l’introduction de l’analyse des politiques publiques en France à la fois négativement et positivement.
Celle-ci va d’abord apparaître comme un moyen de dépasser les limites des approches marxistes. Les chercheurs vont s’appuyer sur cette nouvelle approche (en tout cas nouvelle pour eux) pour critiquer la vision mécanique de l’action de l’État inclue dans la vision marxiste : on découvre que les politiques publiques ne sont pas la pure conséquence de la soumission de « l’appareil d’État » aux intérêts de la classe dirigeante. Ni reflet, ni simple prolongement, l’action publique dispose d’une certaine autonomie qui implique que l’on cherche à comprendre précisément les mécanismes de son élaboration en ouvrant, là encore, la « boite noire » de l’État. En revanche, cette importance de l’approche marxiste va contribuer à maintenir dans le champ académique cette dimension centrale de la culture civique en France : l’idée de centralité de l’État et surtout cette sorte « d’évidence du global » qui va faire tant débat par la suite pour ce qui concerne les approches cognitives. Pour de nombreux chercheurs français, le sens d’une politique s’inscrit dans une dimension plus globale qui dépasse le jeu des acteurs directement concernés. Plus généralement, l’idée selon laquelle l’action publique reste articulée sur des rapports de domination reste très présente dans les approches françaises, qu’il s’agisse des travaux d’inspiration bourdieusienne comme des recherches s’inspirant de ceux de Michel Foucault.
La sociologie des organisations ou la découverte de l’acteur
Au cours des années 1960, à la suite des travaux de M. Crozier, le Centre de sociologie des organisations (CSO) va mettre en œuvre une série de recherches portant sur l’administration française qui vont renouveler complètement la vision que l’on pouvait avoir du fonctionnement de l’État. La sociologie des organisations constitue ainsi la troisième source d’inspiration qui va marquer les premiers travaux se réclamant de l’analyse des politiques publiques. Il faut souligner d’emblée que, contrairement aux deux précédentes, elle n’a pas constitué une forme de repoussoir qu’il fallait dépasser pour mieux comprendre l’action de l’État. Au contraire, les concepts et la démarche issus de la sociologie des organisations ont été largement utilisés pour dépasser les limites des approches qui rendaient compte de l’État et de l’administration à cette époque. On peut donc dire que, dans une certaine mesure, la sociologie des organisations a contribué à dynamiter les approches en termes de science administrative et les approches marxistes parce qu’elle a contribué à sociologiser l’analyse des processus d’action publique.
Par rapport aux approches en terme de science administrative, les sociologues des organisations (Michel Crozier, Erhard Friedberg, Catherine Grémion, Pierre Grémion, Jean-Claude Thoenig, Jean-Pierre Worms) mettent en avant la nécessité de ne pas se contenter de décrire, même finement, les règles en vigueur au sein de l’État mais de mettre à jour les rapports de pouvoir informels qui définissent l’administration comme un ensemble de systèmes d’action qui ne se superposent pas aux structures formelles. Le « sociogramme » de Moreno doit remplacer l’organigramme mais en y ajoutant une perspective dynamique. Ils popularisent également l’idée selon laquelle ces systèmes d’action ne se limitent pas aux frontières des services publics mais doivent inclure tous leurs [48] interlocuteurs extérieurs. Le travail d’Erhard Friedberg [1970, 1976] sur la politique industrielle française en est une illustration, il sera d’ailleurs commenté par le jeune Bruno Jobert qui, en avance sur son temps académique, se demandera à cette occasion si l’on peut vraiment parler d’une « politique industrielle » [Jobert, 1972]. C’est aussi à Pierre Grémion [1965, 1976] et Jean-Pierre Worms [Worms, 1966 ; Grémion et Worms, 1968] que l’on doit la popularisation de l’expression et la notion de « système politico-administratif ».
Par rapport aux approches marxistes, l’apport de la sociologie des organisations est évidemment de souligner que l’action publique ne peut pas se « déduire » des structures sociales, et notamment des structures économiques (10). La compréhension des outputs de l’action administrative passe par l’analyse fine des processus à travers lesquels interagissent des acteurs. Le « livre-manifeste » est, en 1977, L’Acteur et le système de M. Crozier et E. Friedberg [1977] que B. Jobert et J. Leca commenteront longuement en 1980 [Jobert et Leca, 1980].
Tel est le contexte intellectuel des années 1970 qui vont voir l’analyse des politiques introduite en France déboucher sur un ébranlement des cadres d’interprétation de l’action publique dominants jusque-là : par rapport aux approches en termes de science administrative telles qu’on les pratiquait alors, les concepts et les méthodes de l’analyse des politiques publiques font éclater les cadres d’interprétation du fonctionnement de l’administration. Par rapport aux approches marxistes, la démarche d’analyse des politiques met l’accent sur les processus de « government » (on ne dit pas encore « gouvernance », courant en anglais, mais qui n’apparaîtra que dans les années 1990) qui se substituent à l’analyse de « l’appareil d’État ». Celui-ci est déconstruit à travers l’étude de ses politiques : l’État n’est plus ce Léviathan moderne mais un assemblage bancal de politiques publiques dont la cohérence n’est en rien assurée. Contre cette vue les althussériens « appareils idéologiques d’État » [Althusser, 1970] lutteront encore longtemps relayés par Nicos Poulantzas dans une polémique qui les opposera au marxiste anglais Ralph Miliband (11) [1973]. On ne saurait cependant passer sous silence un autre type de déconstruction de l’État comme « réalité substantielle » dont « la représentation instituée » est « un obstacle à l’analyse politique » dessinée par Bernard Lacroix, assez étranger aux « politiques publiques » (dans lesquelles il verrait sans doute une de ces représentations instituées à proscrire), et qui n’est pas un « passeur » au sens donné ici (c’est un « passeur » d’autres choses) mais plaidant pour une analyse des « relations qui définissent en pratique l’espace des activités de l’entrepreneur politique » [Lacroix, 1985].
Les effets de ces trois paradigmes vont ainsi se combiner pour déterminer les traits caractéristiques de cette discipline en France. S’il n’y a pas à proprement parler une approche française des politiques publiques, les trois filières qui ont contribué à l’introduction de cette discipline en France ont façonné sa spécificité. Ainsi, l’héritage des travaux de science administrative et de la recherche marxiste se retrouve dans la réticence des chercheurs français à adopter l’orientation « problem solving » si marquée dans les travaux anglo-saxons encore que le marxisme pratique, voire théorique, soit essentiellement « problem solving » dès qu’il s’agit de faire la révolution et de la consolider après avoir démontré que le capitalisme ne peut plus rien « résoudre ». À la rationalité instrumentale individuelle de l’homo œconomicus se substitue simplement la rationalité indivisiblement axiologique, instrumentale et collective de « la ligne de classe ». Au contraire, la question de « l’État » et de sa centralité est toujours présente, que ce soit en caractères gras comme chez Luc Rouban [1994] ou, ne serait-ce qu’en filigrane, dans les réflexions sur l’action publique. La sociologie des organisations a, de son côté, laissé en legs la tendance typiquement française aux études qualitatives fondée principalement sur l’entretien avec les acteurs combinée avec une approche quasi ethnographique d’observation des organisations réelles repérées par les chercheurs afin de reconstituer « l’action collective organisée », produit d’une double rationalité, « stratégique » et « systémique ». Le Gouvernement lui-même sera plus tard défini comme un type d’action collective organisée impliquant des acteurs publics [Friedberg, 1994]. On doit à M. Crozier, peut-être inspiré par Herbert Simon, la critique de la « seule et meilleure solution » (« one best way ») et de la séquence « un problème clairement posé, une information parfaite, une seule bonne solution » au profit de la séquence « un problème confus, une information par nature imparfaite, une pluralité de solutions » (faut-il signaler que cette formule donne toujours des boutons à nombre d’enseignants des grandes écoles scientifiques et managériales qui ont ce cri du cœur : « que voulez-vous enseigner de solide aux élèves avec cette recette ? (12) »)
D’où l’accent mis sur les processus plutôt que sur les contenus, ce que les marxistes qui expliquent les processus par les contenus de classe (13), et plus généralement les acteurs politiques, ne peuvent accepter en principe sinon comme une pratique de l’action stratégique (en France, Michel Debré, puis sur une autre planète Jacques Delors et Michel Rocard, sont de notables exceptions, peut-être parce que le premier voulait « dépolitiser l’essentiel national » et que les seconds ont été plus des hommes de gouvernement que des hommes politiques, ce que leurs carrières respectives ont montré).
Quant à l’approche cognitive [Faure, Pollet et Warin, 1995 ; Surel, 2000], elle prend la forme d’un croisement un peu étrange entre une démarche fondamentalement top down (qui part du global) avec une méthodologie fondée sur l’attention portée au rôle des acteurs. Elle considère en effet que « ce qui part du global » ne peut vraiment être révélé que par ce qui s’observe dans « le local », qu’il s’agisse de politique agricole [Muller, 1984], de grosses opérations comme Airbus [Muller, 1989] ou bien d’actions publiques moins immédiatement voyantes pour l’opinion ou moins stratégiques pour les politiciens comme la politique du livre [Surel, 1997].
Notes infrapaginale de l’auteur :
7. Elle sera relayée par Jeanne Siwek [1969], Jean-Luc Bodiguel [1978], Marie-Christine Kessler [1986], Catherine Grémion [1979], Michel Bauer et Dominique Danic [1989], puis par Luc Rouban [2002]. On se doit de saluer ici la mémoire de l’Anglais Vincent Wright qui a contribué peut-être plus que tout autre à contextualiser les contraintes institutionnelles pesant sur l’administration et à démystifier des généralisations qui ont pourtant survécu comme paradigme, on le verra. Son dernier ouvrage que la mort a laissé inachevé, prosopographie de 136 préfets nommés par l’éphémère gouvernement de Défense nationale de septembre 1870 à février 1871 porte, il est vrai, sur une période intensément politique où la plupart des politiques publiques sont « gelées » sauf celles ayant trait à la défense [Wright, 2007]. 8. Sur les débuts de la Cinquième République, voir Gaxie [1983] ; pour la « longue période », voir Best et Gaxie [2000]. 9. Les hauts fonctionnaires français ayant la plume facile et diserte, on comparera ce rapport, commandé par le gouvernement d’Edouard Balladur sous la présidence de François Mitterrand, au rapport commandé à un ancien ministre par le gouvernement de Lionel Jospin sous la présidence de Jacques Chirac, publié sous un titre « accrocheur » (Le Livre-vérité de la fonction publique) par R. Fauroux et B. Spitz [2000] et le commentaire de Françoise Dreyfus, au titre provocateur et à peine excessif : « À la recherche du temps perdu : la science politique française oublieuse de l’administration publique : à propos de "Notre État". » [Dreyfus, 2002] 10. Il est intéressant de voir resurgir aujourd’hui un débat analogue provoqué par la vogue des approches « néo-institutionnalistes », notamment l’institutionnalisme historique [Thelen, 1999 ; Pierson et Skocpol, 2002] et la théorie de la « path dependency » qui, en vertu de « la loi des rendements croissants » [Pierson, 2000], posent que les actions se déduisent des arrangements institutionnels antérieurs, ce qui n’explique le changement que si celui-ci survient dans des conjonctures critiques extraordinaires (« la révolution » marxiste). Or ces approches, aussi fécondes soient-elles, sous-estiment les changements se produisant dans des périodes « normales » [Thelen, 2004] et ont du mal à les expliquer faute de prêter attention à leurs effets cumulatifs [Pierson, 2004]. D’où l’intérêt de l’exploration des « dissonances institutionnelles » [Orren et Skowronek, 1994, 2004], à condition de réintroduire les agents [Katznelson, 2003], y compris les non-élites, pris dans des ensembles institutionnels complexes et multiples ; et de ce fait capables de re-définir leurs intérêts et leur stratégies [Weir, 2006]. Le contexte idéologique ayant changé entre 1970 et 2000, ainsi que les pays sites du débat, les positions « de gauche » et « de droite » ont permuté, si l’on veut bien admettre que les sociologues des organisations français étaient « de droite » en 1970 de même que les ins-titutionnalistes historiques américains en 2000, ce qui est des plus douteux dans les deux cas. 11. Père de l’actuel ministre des Affaires étrangères britannique. 12. Entendu au cours de la présentation du livre récent de l’ancien directeur de l’École des mines de Paris où l’on trouve reproduite la formule du texte [Veltz, 2007] 13. Voir le fameux (à l’époque...) Montesquieu, la politique et l’histoire de Louis Althusser [Althusser, 1974].
Jérôme VALLUY‚ « Segment - Génèse d’un courant d’analyse »‚ in Transformations des États démocratiques industrialisés - TEDI - Version au 16 mars 2023‚ identifiant de la publication au format Web : 158