Segment - « Succès » institutionnel et dérive intellectuelle

Du point de vue de sa reconnaissance institutionnelle tant par les élites politiques et administratives des pays que par les dirigeants des institutions universitaires et scientifiques, l’étude des politiques publiques connaît un succès indéniable depuis environ trois décennies aux Etats-Unis et à peine plus d’une décennie en France, un peu moins dans le sud de l’Europe et un peu plus dans les pays du nord plus ouverts aux influences nord-américaines. Néanmoins un tel succès institutionnel ne constitue pas nécessairement un succès intellectuel et l’on peut penser, dans le cas des études de politiques publiques, que le succès institutionnel est en grande partie tiré par l’adéquation de ces travaux aux idéologies dominantes du moment, en particulier, par l’idéologie managériale qui se diffuse dans le secteur public.

Le « succès » d’une spécialité comme l’analyse des politiques publiques se manifeste d’abord par la croissance du nombre d’ouvrages et d’articles scientifiques explicitement référés à ce domaine de spécialité ; croissance tirée par la multiplication des études réalisées à la demande d’organismes publics. Le corpus est devenu quantitativement non maîtrisable et défie toute possibilité de synthèse. Un deuxième indicateur de « succès » est à trouver dans l’évolution des laboratoires de recherche qui se spécialisent de plus en plus sur ce domaine au fur et à mesure où des chercheurs nouveaux sont recrutés sur ce domaine et où des chercheurs anciens se reconvertissent. Certains laboratoires, déjà spécialisés en science administrative (CURAPP, Univ. Picardie à Amiens) ou en sociologie politique de l’Etat et des collectivités locales (CERAT, IEP-Grenoble 2) ont alimenté ce domaine. Le CNRS a créé à la fin des années 80 un laboratoire spécialisé le Groupe d’Analyse des Politiques Publiques (GAPP, CNRS-Paris 1 puis CNRS-Cachan, Dir. J.C. Thoenig). Progressivement les autres laboratoires de science politique ont fait une place croissance à ce domaine : CEPEL à Montpellier, CRAPS à Rennes, CERVEL à Bordeau, CEVIPOF à Science Po... La troisième étape dans l’institutionnalisation de cette spécialité passe par la création d’enseignement spécialisés (dans les second cycles de science politique, de droit public et de science économique) et plus encore par la création de diplômes spécialisés (DESS de politiques sectorielles : culture, environnement, social, santé, local, europe…). Ces créations d’enseignements et de diplômes entraînent mécaniquement, pour faire les cours, soit le repositionnement d’enseignants-chercheurs sur cette spécialité soit le recrutement de nouveaux enseignants-chercheurs ayant fait leur thèse de doctorat dans cette spécialité. Enfin un quatrième indicateur de « succès » est la diffusion de cette spécialité à travers de nombreuses disciplines parmi les sciences sociales : partie essentiellement de la science économique, de la sociologie des organisations et de la science politique cette spécialité apparaît aujourd’hui également en droit public, en urbanisme, en géographie, en histoire… Ce phénomène de diffusion transdisciplinaire accentue tous les facteurs précédemment évoqués (croissance de la bibliographie, des laboratoires, des enseignements et des spécialistes).

Les raisons de ce succès institutionnel sont multiples et c’est probablement la conjonction de ces raisons qui produit l’effet de succès institutionnel précédemment décrit. Les premiers travaux, ceux qui inaugurent cette spécialité (ex. en France : Padioleau, Thoenig, Mény, Jobert, Muller, Lascoumes, Garraud, Durand, etc) intéressent par leur caractère novateur sous plusieurs aspects : 1) ils procèdent d’investigations empiriques et d’études de terrain qui ne découlent pas seulement d’une connaissance des rayons de bibliothèques et de la presse comme bon nombre de productions professorales. 2) ils renouvellent et subvertissent les conceptions classiques dominantes (notamment en droit public et en science politique), de l’Etat et de la démocratie représentative en faisant apparaître la complexité et l’importance des processus technocratiques de décision politique.

Cependant la croissance exponentielle ultérieure, celle des années quatre-vingt dix, s’explique aussi par d’autres facteurs moins flatteurs pour la scientificité de ces travaux : 1) ces études répondent à une demande solvable notamment des collectivités publiques (ministères, établissements publics… données et réflexions sur leurs domaines) ; ils apportent ainsi des financements complémentaires (en situation de pénurie des laboratoires et des Ecoles doctorales…) ainsi qu’une reconnaissance plus aisée ; 2) le cadrage managérial, issu de la gestion en économie publique et de la théorie des organisations, est parfaitement consonant avec les idéologies managériales et néo-libérales qui se diffusent dans l’administration publique durant les dernières décennies.

Enfin, plus récemment une troisième série de facteurs explique le succès institutionnel des recherches dans cette spécialité : elle favorise l’intégration professionnelle de ceux qui les réalisent d’une part parce qu’ils sont souvent financés par des organismes susceptibles de les employer ultérieurement (problèmes d’indépendance) d’autre part parce qu’ils tissent (en allant « sur le terrain ») avec ces organismes ou d’autres, publics ou privés, des relations d’inter connaissance utiles pour se placer et enfin parce qu’ils acquièrent des compétences concrètes, réutilisables rapidement dans de multiples contextes professionnels.

Sous ces différents aspects, ce succès institutionnel n’est cependant pas un gage de succès intellectuel. Tous les manuels tant en langue anglaise qu’en langue française soulignent le caractère multidisciplinaire des études de politiques publiques. Cela devient même parfois une sorte de leitmotiv qui consiste à rappeler que tout processus d’action publique associe fatalement des aspects historiques, économiques, juridiques, sociaux, psychologiques, anthropologiques, démographiques, etc. De cette diversité d’aspects se déduit une diversité d’approches possibles au sein des sciences sociales. Cependant, ce rappel à ceci d’insuffisant qu’il omet de signaler que cette multidisciplinarité est une virtualité plus qu’une réalité : la matière est dominée par certaines disciplines – l’économie et la gestion notamment, plus récemment le droit et la science politique– et au sein des disciplines productives par certains courants d’analyse (approches managériales et technicistes en économie, approches microsociologiques pour la sociologie notamment en sociologie de l’administration). Or cette dominance de ces disciplines et courants façonne profondément le corpus bibliographique des études de politiques publiques et façonne ainsi, à travers ce corpus, une certaine vision du monde qui tend elle-même à devenir dominante aujourd’hui dans de nombreux domaines tant académiques qu’administratifs.

A la croisée des deux spécialités dominantes (économie du choix public et sociologie des organisations publiques) s’est développé toute une littérature dont la nature scientifique est souvent sujette à caution et qui utilise divers labels référés au management public. Cette littérature est tirée depuis plusieurs décennies par les financements publics d’audits, de diagnostics et de prospectives émanant des ministères, établissements publics et collectivités locales. L’administration n’est pas seulement un objet d’étude, c’est aussi un „business“ pour ceux qui bénéficient des crédits publics affectés à ces études. Des rapports par milliers s’accumulent, parfois republiés sous formes d’ouvrages. Ils affichent fréquemment l’ambition d’aider à la décision et de conseiller le décideur tout en rappelant la difficulté qu’il y à identifier la décision et le décideur. Deux domaines sont particulièrement affectés par cette prolifération bibliographique : celui de la „mise en oeuvre“ des politiques publiques et celui de leur „évaluation“. Très tendance aujourd’hui ces domaines sont des débouchés nouveaux permettant la reconversion des spécialistes du management public.

L’orientation managériale et, en liaison avec elle, le développement d’un corpus bibliographique tiré par les commandes publiques d’études et prospectives conduisent à un appauvrissement intellectuel à la fois de cette spécialité mais aussi des disciplines qu’elle tend à envahir, notamment la science politique. Cet appauvrissement prend plusieurs formes : 1) celle d’une vulgarisation des théories et concepts analytiques dans le travail de praticiens et de consultants friands de néologismes ésotériques et de modélisations apparemment nouvelles quand bien même les uns et les autres ne renouvellent pas la pensée. Une vulgate de l’analyse de politiques publiques s’est ainsi largement diffusée dans la fonction publique qui, en retour, en impose l’usage aux chercheurs tributaires des appels d’offre de recherches contractualisées. 2) celle d’une répétition à l’infini d’études de cas, de monographies sectorielles ou infra-sectorielles qui peuvent être produites sur n’importe quel enjeu de politique publique parmi les centaines de milliers que l’on peut envisager à tous les niveaux de gouvernement. Cette prolifération de monographies est d’autant plus rapide qu’elle ne contraint nullement à approfondir la réflexion sociologique ni à enrichir l’état des connaissances sur le fonctionnement de la société ou du système politique. 3) celle d’une instrumentalisation des études de politiques publiques à des fins autres que scientifiques sans que la frontière entre les deux catégories de travaux ne puisse plus, facilement, être repérée : cela est particulièrement net dans deux domaines, celui des études sur la « mise en œuvre » des politiques et celui des études en « évaluation » des politiques. Ce sont les deux catégories d’études, souvent d’ailleurs confondues, que les institutions administratives et politiques sont tendanciellement disposées à financer. Ces deux corpus bibliographiques explosent quantitativement et s’affranchissent des contraintes inhérentes aux sciences sociales.