Segment - Choix d’orientation sociohistorique

Cette présentation / déconstruction de la manière dont s’est formée la « policy analysis » permet d’exercer un droit d’inventaire dans la réception des travaux réalisés dans cette spécialité et d’opérer des choix clairs d’orientation sociologique. La somme de Wayne Parsons (PARSONS Wayne, Public Policy - An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, Londre : Edward Elgar, 1995.) peu aider dans cette démarche, pour étudier des processus fondamentaux notamment idéologiques qui façonnent l’activité de gouvernement au sens le plus large. En cohérence avec cette perspective, le modèle des coalitions de convictions (advocacy coalitions) de Paul Sabatier permet d’intégrer des approches sociologiques, historiques et politistes. Il est souvent très éclairant pour analyser les rapports de forces politiques autour d’un enjeu d’action publique.

1- Choix d’approches sociologiques, historiques et politistes

Dans cette perspective, l’étude des politiques publiques s’inscrit dans le cadre de la sociologie politique. Cela introduit un premier décalage par rapport à la « policy analysis », inscrite, on l’a vu, dans d’autres cadres. Ce choix amène à s’intéresser davantage aux phénomènes idéologiques, aux processus de domination politique, aux caractéristiques des élites et aux ressources de pouvoirs qu’elles peuvent mobiliser.

Deux autres choix me semblent s’imposer : le choix de rompre avec la perspective managériale de conseil aux décideurs au bénéfice d’une finalité de connaissance qui est celle des sciences sociales et qui ne peut s’accommoder de la dérive managériale précédemment décrite. Le choix d’une ouverture intellectuelle nécessitant de relativiser le paradigme rationaliste-interactionniste issu de l’économie du choix public et de la sociologie des organisations au bénéfice d’autres regards théoriques notamment élitistes, néo-corporatistes et marxistes c’est à dire ceux de ce que j’appellerai le schéma directionniste.

Ces choix amènent à privilégier les approches historiques en tant qu’elles permettent d’éclairer le présent (cf. : Gérard Noiriel, Introduction à la socio-histoire, 2006, Yves Déloye, Sociologie historique du politique, 1997). Il ne s’agit pas de s’intéresser à l’histoire en tant que simple narration du passé mais comme procédé de compréhension du présent. Ainsi, la genèse de l’Etat-providence, en tant qu’ensemble de structures fondamentales de l’action publique contemporaine (et structures ébranlées dans la conjoncture des dernières décennies), me semble devoir se situer au cœur de la sociologie politique de l’action publique. Les approches socio-historiques des politiques sectorielles ainsi que les travaux d’histoire de politiques publiques (policy history) ne sont pas encore très nombreux mais suffisamment déjà pour alimenter des enseignements.

Au-delà de l’approche génétique, l’analyse historique permet aussi de dénaturaliser des situations contemporaines en les abordant avec un regard extérieur formé à la connaissance de situations passées. Cet effet de décalage par comparaison historique peut être obtenu aussi par des comparaisons internationales dans une même période de l’histoire. L’espace européen et les processus d’européanisation des politiques publiques incitent particulièrement à ce comparatisme international. Or ce sont souvent dans des approches constructivistes, inspirées par les œuvres de Norbert Elias, Pierre Bourdieu, Anthony Giddens, Peter Berger et Thomas Luckmann, Ervin Goffman…que l’on peut trouver ce type de comparaisons historiques ou internationales destinées à dénaturaliser les évidences d’une certaine vision du monde et notamment d’une certaine définition de problème public. Un panorama de ces « nouvelles sociologies » a été réalisé par Philippe Corcuff (Les nouvelles sociologies - Constructions de la réalité sociale, 1995, Paris, Nathan, collection "128").

2- L’analyse des luttes de coalitions de convictions (modèle des "advocacy coalitions" 1)

Initiée aux États-Unis dans les années soixante, l’analyse des politiques publiques est demeurée longtemps une discipline anglo-saxonne. Après avoir été conçue comme une forme d’aide à la décision, elle a incorporé peu à peu des éléments de la sociologie politique. Elle suit à cet égard, notamment depuis l’élaboration de l’approche séquentielle 2, un mouvement cumulatif rythmé par la définition d’une pluralité de modèles d’analyse. Parmi les schémas d’analyse contemporains, le modèle de l’Advocacy Coalition Framework (ACF) 3 constitue certainement l’une des tentatives les plus stimulantes de modélisation et d’analyse des politiques publiques.

Paul Sabatier et son équipe ont commencé à réfléchir sur l’action publique dans les années quatre-vingt à partir de données empiriques sur les politiques de protection de l’environnement aux États-Unis. L’effort fait par l’auteur, souvent en collaboration avec d’autres chercheurs, pour corriger l’ACF en tenant compte des critiques d’ordre théorique qui lui furent adressées, et des comptes-rendus de diverses recherches empiriques orientées par le modèle (aux États-Unis et en Europe 4), lui donnent en particulier une valeur dont la reconnaissance dépasse largement son contexte originel de conception. Ainsi, le manuel de Wayne Parsons 5 lui accorde une très large place, de même que le Dizionario di politiche pubbliche, récemment publié en Italie sous la direction de Giliberto Capano et de Marco Giuliani 6.

Les questions que pose Sabatier rejoignent certaines de interrogations traditionnelles de l’analyse des politiques publiques. Ainsi, un pilotage de l’action publique est-il possible, du fait du rôle prépondérant joué par certaines élites sectorielles capables de contrôler le chaînage des interactions et d’imposer leurs représentations des problèmes et des solutions ? Ou, à l’inverse, une politique publique n’est-elle que le produit imprévisible, émergent, de l’interaction de multitudes d’acteurs aux ressources de pouvoir concurrentes ? Peut-on parler d’une rationalité propre aux acteurs mobilisés ? Les politiques dépendent- elles des croyances propres aux membres des coalitions de cause, ou pour le dire autrement, comment prendre en compte l’importance du « sens » qui circule dans les réseaux d’action publique 7 ? Comment repérer empiriquement les acteurs pertinents dans la définition d’une politique publique ? Comment penser le changement de politique publique : sur le mode limité et progressif de l’incrémentalisme ou sur le mode plus brutal et profond de la réorientation radicale, liée dans certains cas au remplacement des coalitions dominantes ?

L’ACF est pour partie le produit d’un parcours de recherche ayant d’abord participé de la « petite » histoire conflictuelle des approches top- down et bottom-up. D’abord favorable à la première, P. Sabatier, s’appuyant sur certaines critiques exprimées par la partie adverse, élabora son modèle en vue d’une synthèse des deux approches, moins distantes en pratique que ne Tétait, par exemple, l’opposition entre modèles néo-corporatistes (Schmitter 8) et pluralistes (Mac Farland 9). Parallèlement, dans une logique de positionnement interne à la science politique américaine, Sabatier semble souvent s’opposer à une conception radicale du rational choice, ce qui lui permet d’établir des passerelles avec la recherche européenne.

2.1- Un parcours de recherche

Lors de ses premiers travaux sur la mise en œuvre, Sabatier se situait dans un champ de recherche fortement structuré par l’opposition entre approches top-down et bottom-up, dont le modèle de l’ACF constitue une tentative de dépassement.

2.1.1- L’approche top-down et sa critique

Appliquée dans l’étude célèbre menée par Pressman et Wildavsky en 1973 10, la démarche top-down consistait à prendre pour point de départ une décision (une simple loi par exemple), émanant du centre (niveau fédéral, Congrès ou Maison Blanche, dans le cas des États-Unis), afin d’étudier ses effets concrets sur les rapports entre autorités chargées de la mise en œuvre et leur environnement social, notamment dans les niveaux subnationaux (États fédérés, localités, etc.). Pressman et Wildavsky constatèrent ainsi combien les intentions initiales des auteurs de la décision correspondaient peu, en définitive, à ce que l’on pouvait observer durant sa mise en œuvre effective, les décisions étudiées se trouvant le plus souvent modifiées, parasitées, voire contournées par les dysfonctionnements propres à l’appareil politico- administratif. Une telle étude alimentait par là même un certain pessimisme sur la possibilité de gouverner, les acteurs politico- administratifs se trouvant confrontés à des réseaux complexes et des systèmes d’action fluides, aux évolutions imprévisibles. A la question classique de Robert Dahl « Qui gouverne ? » 11, semblait devoir en être substituée une autre : est-ce que quelqu’un gouverne ?

Reprenant ce premier constat critique, Sabatier et Mazmanian s’attachèrent à en nuancer la portée, à l’occasion d’un ouvrage collectif publié en 1981, également consacré à la mise en œuvre de politiques publiques 12. Tout en conservant la démarche top-down, ils soutinrent que, sous certaines conditions, le pilotage restait possible. Si les objectifs ne sont pas ambigus, si la théorie (diagnostic et prescriptions) sur laquelle ils reposent est adéquate, si les processus de mise en œuvre sont juridiquement définis, si les responsables de la mise en œuvre sont clairement désignés, s’ils obtiennent des soutiens de la part des groupes d’intérêts et des autorités politiques, et enfin, si des changements socio-économiques ne viennent pas perturber le processus ou remettre en cause la théorie initiale, alors certains des objectifs initiaux peuvent être atteints. Le simple énoncé de contraintes aussi considérables annonçait par là même implicitement la recherche d’autres logiques explicatives qui devait conduire Sabatier à construire le modèle des coalitions de cause. Il reste que, dès cette époque, les approches top-down firent l’objet de nombreuses critiques de la part d’autres chercheurs, étudiant également la mise en œuvre des politiques, inspirés notamment par la sociologie des organisations 13. Ils reprochaient aux travaux précités de négliger la très grande variété des acteurs impliqués dans la mise en œuvre des politiques, et notamment, les initiatives contradictoires que ces mêmes acteurs peuvent prendre en fonction de leurs objectifs propres, qui aboutissent à une déformation de Yinput initial et à une reformulation permanente des politiques. Par le biais de détournements de ressources, de déformations d’objectifs, des dissimulations aux contrôles extérieurs, etc., les systèmes d’actions locaux, loin d’être de simples éléments déstabilisateurs sont également producteurs d’ordre, même si ce dernier ne correspond que partiellement aux caractéristiques d’une ou de plusieurs décision(s) initiale(s). De manière connexe, les critiques s’appliquaient également à la négligence relative du schéma top-down à l’égard du poids des bureaucraties publiques et de leur capacité à contourner, réorienter et déformer les programmes initiaux.

En définitive, les analyses top-down se voyaient reprocher de minimiser a priori ces phénomènes pour les découvrir seulement a posteriori et les interpréter alors comme des anomalies qu’il faudrait stigmatiser et combattre (échec des politiques, déficits de mise en œuvre, etc.) ; à l’inverse, la sociologie des organisations montrait combien le pouvoir et l’autonomie des acteurs sont des phénomènes récurrents, sociologiquement « normaux ». Ces critiques conduisaient ainsi à proposer une approche bottom-up des politiques, s’appuyant non plus sur une décision donnée ou sur l’activité d’une institution, mais sur la prise en considération de l’ensemble des acteurs publics et privés mobilisés au sujet d’un problème public. Les approches bottom-up développèrent ainsi des analyses stratégiques et reconstruisirent des systèmes d’action concrets selon des démarches comparables à celle proposée, en France, par Michel Crozier et Erhard Friedberg 14. Il ressortait de ces travaux, une impression de dissolution de l’État2 qui, aux yeux de Renate Mayntz, par exemple 15, n’apparaît que comme un macro-système composé d’un ensemble d’entités plus ou moins autonomes et sans direction centrale effective.

2.1.2- La prise en compte de l’approche bottom-up

En 1986, dans un article charnière 16, Sabatier prend acte de ces critiques et esquisse une synthèse des deux approches, fondée à son tour sur une critique des approches bottom-up autour de trois problèmes principaux :

• Sabatier leur reproche d’étudier les acteurs sans pour autant s’interroger sur les raisons de leur présence, et d’ignorer en particulier les processus antérieurs de sélection et d’exclusion d’acteurs, qui caractérisent la formation progressive d’un système d’action. Pour remédier à cette lacune, Sabatier propose de faire des études de périodes longues d’une ou plusieurs décennies. À titre d’illustration, l’utilité de cette recommandation semble évidente pour la politique française de soins des toxicomanes : si l’on veut comprendre en effet pourquoi, en février 1994, on dénombrait quelques 9 500 places de méthadone en Espagne, 17 000 en Grande-Bretagne, 15 650 en Italie, 10 300 en Suisse et 8 400 aux Pays-Bas, alors qu’à la même époque, le dispositif de soins aux toxicomanes financé par l’État français, pourtant confronté aux mêmes difficultés et à l’irruption du Sida n’en comptait, lui, que 77, un tel détour diachronique est indispensable. Il permet de saisir comment beaucoup plus tôt, dans les années soixante-dix, certains professionnels (psychiatres d’inspiration psychanalytique et nourris par les idéaux contre-asilaires) ont su s’imposer comme les représentants exclusifs d’un secteur et comment ceux-ci ont pu disposer d’une certaine légitimité politique. Ce faisant, on découvre comment la politique française s’est lentement organisée autour d’objectifs principalement curatifs, à l’intérieur desquels la méthadone ne pouvait prendre place. On met ainsi en lumière les processus socio-historiques aux termes desquels certaines solutions, acceptables en d’autres lieux et en d’autres temps, seront progressivement rejetées puis tout simplement ignorées, la méthadone étant devenue, tant pour l’administration que pour les professionnels en charge du soin sur le terrain, une solution impensable (unthinkable 17).

• Pointant un défaut aux implications méthodologiques, Sabatier reproche également aux modèles bottom-up d’être trop dépendants des discours des acteurs, en ne prenant en considération que leurs perceptions et stratégies, sans chercher à repérer les facteurs ayant pu avoir une influence sur celles-ci. Pour isoler de tels facteurs, Sabatier suggère de s’intéresser davantage à la formation et à l’évolution des représentations sociales et des valeurs (dimension cognitive), nécessitant d’accorder une attention soutenue aux croyances axiologiques et cognitives endossées par les acteurs. Ces derniers, engagés dans la construction d’une politique et rassemblés en communauté, en coalition ou en réseau, n’échangent pas simplement en effet des ressources « palpables » 18, mais également des systèmes de significations. L’idéologie et les représentations sociales, les idées, les schemes causaux, les valeurs, les paradigmes, etc., ne doivent donc pas être compris de manière exclusivement instrumentale.

On ne peut comprendre la singularité, par exemple, de la politique française de soin aux toxicomanes (politique curative sans méthadone) par rapport à celles menées dès la fin des années quatre-vingt dans la majeure partie des autres pays européens (politique palliative de traitement des conséquences sociales et sanitaires liées à la pratique toxicomaniaque et distribution extensive de méthadone) sans étudier les mécanismes qui ont trait à la formation et à la stabilité des croyances des acteurs du champ français : car, s’il est clair que ceux-ci tiraient bénéfices et avantages (intérêt) d’une politique de soins curative et sans méthadone, ils étaient également convaincus que la méthadone n’était ni utile ni souhaitable, s’opposant ainsi aux acteurs extérieurs au champ, qui commencèrent à militer pour un changement à partir de 1993-1994. L’analyse nous conduit ainsi à reconstituer les processus qui concourent à maintenir voire à renforcer la légitimité ou la véracité supposée (aux yeux des acteurs) d’une croyance, et à comprendre ainsi comment le sens d’un ensemble de propositions axiologiques ou cognitives se construit, se durcit, pour finalement se stabiliser.

• La troisième critique adressée par Sabatier aux approches bottom-up concerne l’analyse stratégique : celle-ci, conçue principalement pour étudier les interdépendances entre acteurs individuels, devient inutilisable, selon lui, lorsqu’il s’agit d’étudier des systèmes d’action pouvant inclure, comme c’est le cas avec les politiques publiques, durant plusieurs décennies, des milliers voire des millions d’individus répartis sur plusieurs niveaux de gouvernement (local, régional, national, international). Sans rompre totalement avec ce type d’analyse, il propose de la faire porter sur les actions d’entités collectives suffisamment vastes, pour que l’on puisse regrouper abstraitement les individus en fonction de l’objet de leur mobilisation (environnement, enseignement, emploi, etc.) et de leurs systèmes de croyances. Il utilise ainsi deux catégories de regroupement : la catégorie la plus large est celle du sous-système de politique publique au sein duquel interagissent des coalitions de cause. Sabatier, spécialiste à l’origine des politiques de protection de l’environnement, a pu y décrire par exemple l’affrontement entre la « coalition environnementale » et la « coalition économique ». Entre 1981 et 1986, la problématique de Sabatier a donc considérablement évolué. La question centrale n’est plus celle de l’approche top-down (quels effets concrets produit telle décision politique ?), mais la suivante : quelles contraintes spécifiques un contexte societal d’ensemble (structures et conjonctures économiques, sociales, politiques) et les caractéristiques d’un sous-système de politique (nombre, identités et relations des coalitions présentes) imposent-ils à chaque coalition dans sa démarche pour peser sur la définition de la politique publique ?

2.2- Les prémices du modèle

Au-delà du débat interne à l’analyse des politiques entre approches top- down et bottom-up, l’Advocacy Coalition Framework se présente cependant également comme « une alternative aux modèles de l’Institutional Rational Choice dominant actuellement la plupart des recherches de politiques publiques » 19. Dans ce cadre, l’auteur a eu l’occasion de clarifier récemment sa théorie sur deux points ayant fait l’objet de critiques, la rationalité individuelle et les conditions de l’action collective.

Dans un texte de 1993 20, il explicite ainsi trois de ses postulats fondamentaux sur le premier point : 1) l’acteur est, méthodologiquement, considéré comme rationnel 21 ; 2) cette rationalité est limitée 22 ; 3) parce que le sous-système de politique publique est constitué principalement d’acteurs mobilisés, on peut admettre qu’ils ont généralement, sur le sujet, un système de croyances à la fois précis et consistant. Partant de tels prémices, Sabatier précise alors que « si, l’ACF suppose clairement que les acteurs sont rationnels d’un point de vue instrumental - c’est-à-dire qu’ils cherchent à utiliser l’information et les autres ressources pour remplir leurs objectifs -, il s’appuie beaucoup plus fortement sur la psychologie sociale et cognitive que sur l’économie. En particulier, l’ACF suppose que les objectifs sont habituellement complexes et que la capacité d’un individu à percevoir le monde et à traiter cette information est affectée par des contraintes et des biais cognitifs » 23. Loin d’avoir la pleine maîtrise de ses choix, l’individu est donc soumis, dans ses comportements et ses actes, à diverses contraintes et obstacles, qui tiennent aux difficultés d’acquisition et d’instrumentalisation de l’information, mais, plus encore, au fait que « les acteurs perçoivent toujours le monde au travers d’un prisme formé par leurs croyances préexistantes » 24.

De manière connexe, l’une des critiques 25 adressée à l’ACF contestait la présentation faite des processus et dynamiques de l’action collective comme dépendant exclusivement du partage d’un système de croyances par les acteurs engagés, sans que d’autres variables, notamment leurs intérêts, soient prises en considération. La présentation du modèle a par conséquent été rectifiée, Sabatier estimant à présent que les acteurs « (1) interagissent de manière répétée, (2) qu’ils sont confrontés à des coûts d’information relativement bas, et (3) qu’ils croient qu’il existe des politiques qui, sans nécessairement affecter chaque acteur de la même manière, n’en traite pas moins chacun de manière équitable » 26. Tout en amendant légèrement ses postulats originels, le modèle de l’ACF n’en reste pas moins, ainsi qu’on va le voir à présent, largement orienté par cette perspective cognitive et normative, qui s’oppose actuellement aux États-Unis, parmi d’autres, aux théories du choix rationnel.