Segment - Concurrence et agrégation des conceptions de politique publique

Transcodage — Le concept de « transcodage » (L’écopouvoir, 1994 ; « Rendre gouvernable : de la “traduction” au “transcodage” – L’analyse du processus de changement dans les réseaux d’action publique », dans : CURAPP, La gouvernabilité, 1998) inspiré de celui de « traduction » (M. Callon, « Éléments pour une sociologie de la traduction », L’année sociologique, 1984) rend compte de la grande diversité de représentations sociales, de valeurs et d’argumentations en présence dans les différents secteurs que l’auteur a étudié (environnement, santé, justice…). Il s’oppose à l’idée, typiquement directionniste, de « référentiel » :

Il n’existe pas de référentiels communs, de catégories générales permettant de penser les situations et de structurer les interventions, chaque acteur public et privé ayant produit les siennes.

Communautés épistémiques (epistemic communities) et coalitions de cause (advocacy coalitions) — Cette conception de la politique publique comme produit d’une compétition et d’ajustements entre des conceptions partagées par quelques groupes d’acteurs (communautés, coalitions) se retrouve dans deux modèles d’analyse.

• Spécialisé dans l’analyse des politiques internationales, Peter Haas définit la « communauté épistémique » comme un réseau de professionnels disposant d’un compétence reconnue dans un domaine particulier 1. Ils partagent un même système de valeurs (normes, principes…), un diagnostic similaire sur le secteur, les mêmes références pour apprécier la validité d’un discours relatif à ce secteur.
• Le modèle de Paul Sabatier est assez similaire (plus sophistiqué et plus spécifique aux politiques intra-nationales) : l’advocacy coalitions framework 2 (ACF). Il décrit une sorte de compétition intellectuelle (investissements en expertise), entre des ensembles d’acteurs individuels et collectifs qui partagent certaines perceptions, certaines valeurs et des orientations. Dans les deux modèles, la politique est l’effet d’une « composition » (Boudon) issue de la lutte entre quelques grands ensembles « idéologiques ». Néanmoins, l’ACF est plus proche du schéma directionniste, les auteurs considérant qu’il y a le plus souvent une coalition relativement dominante qui doit tenir compte des autres 3.

Trajectoire de dépendance (path dependence) — Avec un autre point de vue, de sociologique historique, Paul Piersons 4 souligne aussi l’autonomie des évolutions de politiques publiques vis-à-vis d’intentions spécifiques. Le concept de path dependence décrit un phénomène de sédimentation, dans un secteur donné, des choix et des événements. Du fait de cette antériorité accumulée, de l’institutionnalisation des systèmes d’acteurs, de la routinisation des activités, les voies empruntées tendent à se fermer à d’éventuelles réorientations même si elles sont inadéquates. L’auteur explique aussi ce phénomène d’inertie à long terme, en reprenant l’ensemble des observations que l’on vient de voir sur la fluidité polyarchique et la complexité cognitive des politiques publiques : la multiplicité des intervenants, la rationalité limitée des acteurs, la diversité des conceptions en concurrence rend improbable une maîtrise délibérée de ces processus qui se déroulent de manière relativement autonome par sédimentation historique des choix et des institutions. Les changements de fonds sont improbables et les changements les plus fréquents sont incrémentaux.

Ces recherches montrent l’éclatement du « sens » dans les politiques publiques. Celles-ci se construisent par juxtaposition de perceptions, de projets, par concurrence et compromis ponctuels entre ces conceptions. Les évolutions, constatables rétrospectivement, semblent échapper à toute maîtrise délibérée. Face à un tel constat, est-ce que l’expression « gouverner » a encore un sens ?