Etudier la sectorisation du gouvernement politique nécessite au préalable de prendre connaissance des conditions intellectuelles dans lesquelles sont apparues les études de politiques publiques. Très fortement inspiré par des travaux nord-américains, notamment en science économique et en microsociologie, ce cadre d’analyse n’est évidemment pas neutre quand à ce qu’il donne à voir du système politique. Son succès actuel, très marqué dans le champ académique au point de s’imposer dans certains pays comme une discipline à part entière des sciences sociales, tient en partie au moins à ce positionnement intellectuel d’origine devenu à la mode et dont il convient de cerner les limites.
Secteur (selon Pierre Muller (1989) )
Le secteur apparaît comme une structuration verticale de rôles sociaux (en général professionnels) qui définit ses règles de fonctionnement, de sélection des élites, d’élaboration de normes et de valeurs spécifiques, de fixation de frontières, etc. La traduction sociologique de la notion de secteur, c’est bien entendu la corporation : chaque secteur construit une identité corporatiste propre qui donnera une unité et du sens à ce qui n’est au départ qu’une agrégation abstraite de rôles professionnels.
Le « bien entendu » de Pierre Muller, dans sa définition du secteur, ne va pas de soi : les chercheurs parlent souvent de secteurs pour désigner des domaines sans identité corporatiste. L’identité est plus clairement repérable par référence à des secteurs larges et institutionnalisés correspondant par exemple aux découpages ministériels, à des segments au sein de ces découpages ou encore à des catégories socio-professionnelles : le secteur de l’environnement, le secteur de la culture, le secteur de la défense, le secteur de l’éducation, le secteur de la police..., ou le secteur universitaire du secteur éducatif, le secteur industriel du secteur de l’environnement..., ou encore le secteur des instituteurs, celui des notaires, des médecins, des ingénieurs, etc. Dans une version plus récente de son texte (2013), Pierre Muller a modifié cette définition.
Secteur (selon Pierre Muller(2013) )
Chaque politique publique se constitue comme un secteur d’intervention correspondant à un découpage spécifique de la société pour en faire un objet d’action publique. Parfois, le secteur préexiste à la politique. Il apparaît alors comme une structuration verticale de rôles sociaux (en général professionnels) qui définit ses règles de fonctionnement, de sélection des élites, d’élaboration de normes et de valeurs spécifiques, de fixation de ses frontières, etc. Parfois, c’est plutôt la politique qui constitue un problème en secteur d’intervention. C’est le cas des politiques sociales..
Mais les recherches de Bruno Jobert et de Pierre Muller (L’État en action. Politiques publiques et corporatismes 1989 3), inspirées par la théorie néo-corporatiste et par la théorie gramscienne de l’idéologie, ont fait apparaître la construction de « référentiels », véritables idéologies ou cultures, spécifiques à chaque secteur : à la fois vision du monde tendancielle et orientation politique stabilisée, issus de consensus formés dans des communications traversant les strates de la structure de pouvoir à trois niveaux, entre une élite globale et l’ensemble des acteurs sociaux, professionnels notamment. Cette communication repose sur un rôle primordial qui est celui des « médiateurs », véritables dirigeants sectoriels de l’action publique en position de capter les flux d’informations pertinentes et d’identifier très vite les compromis et consensus se formant à travers les trois niveaux de la structure, et surtout les deux supérieurs.
La genèse de l’État et la naissance des politiques publiques d’après Pierre Muller
Entre le xvie et le xixe siècle, les sociétés occidentales ont connu un ensemble de bouleversements qui ont donné naissance à une forme nouvelle : l’État. C’est à partir de la moitié du xixe siècle que ces transformations conduisent à la naissance de ce que l’on appellera les politiques publiques que l’on peut définir comme le mode de gouvernement des sociétés complexes. (...)
Suite de l’extrait
1. La fin de l’ordre féodal et l’émergence de l’État.
Il est évidemment impossible de résumer en quelques lignes une histoire qui continue aujourd’hui encore à susciter de nombreuses controverses. Dans la perspective qui nous intéresse ici, à savoir l’émergence des politiques publiques, deux évolutions fondamentales sont à souligner. La première prend la forme d’un processus de monopolisation [1] au profit du roi d’un certain nombre de pouvoirs concernant la fiscalité, la monnaie, la police ou la guerre. Ces fonctions régaliennes vont constituer le socle de l’État moderne tout en permettant au roi de s’affirmer face aux féodaux. La seconde évolution est moins visible mais tout aussi importante. Il s’agit de la constitution de ce que l’on appelle à la suite de Michel Foucault les savoirs de gouvernement [2], c’est-à-dire l’ensemble des « technologies » qui vont permettre à l’État de gouverner les territoires et les populations. Cette A « gouvernementalisation » change la relation entre le pouvoir et la société parce que, désormais, l’État fait reconnaître sa légitimité à travers sa capacité à produire de l’ordre par la mise en oeuvre de savoirs (comme la statistique par exemple) et de dispositifs efficaces (lutte contre les épidémies, organisation du commerce).
Mais ce passage de la souveraineté au gouvernement est inséparable d’une évolution plus générale : la remise en cause du principe de territorialité. Dans les sociétés traditionnelles, comme la France de l’Ancien Régime, c’est le territoire qui confère aux individus leur identité. Or, le passage d’une société agraire à une société industrielle avec l’émergence du marché transforme la place des individus dans l’espace public. Désormais « libres », ces individus ne se définissent plus par leur inclusion dans une communauté locale, mais par des liens plus complexes. De nouvelles formes de regroupements des rôles économiques, non plus fondées sur l’inclusion dans la communauté villageoise, mais sur des filières professionnelles, transforment le rapport des individus à leur travail. Enfin, l’émergence d’une citoyenneté personnelle définit de nouvelles formes d’inclusion des individus dans la sphère publique.
Ainsi, alors que les sociétés traditionnelles sont fondées sur une logique territoriale et communautaire, les sociétés qui émergent à la fin de l’Ancien Régime sont des sociétés fondées sur l’individu et le secteur. C’est ce passage à une société marquée par la complexité des structures et des relations sociales qui explique la naissance des politiques publiques.
2. La naissance des politiques publiques
C’est à partir du milieu du xixe siècle que l’on observe la mise en place de politiques publiques dans la forme que l’on connaît aujourd’hui. Deux points doivent être soulignés ici.
A) Dans les pays où le phénomène est le plus précoce (en Europe, il s’agit de la France et de l’Angleterre), c’est d’abord pour lutter contre les effets du marché que vont être mises en place les premières politiques publiques. Karl Polanyi souligne les effets de « dislocation » que l’extension du marché et l’industrialisation entraînent sur la société [3]. C’est pourquoi les premières politiques publiques eurent d’abord pour objet de prendre en charge la question sociale. Comme le montre Robert Castel [4], cette notion n’a pas véritablement de sens dans une société territoriale car le problème des pauvres et des indigents s’y est « encastré » dans des relations de proximité. Il est traité localement par l’intermédiaire de la charité ou de l’assistance. Mais avec l’émergence du salariat se développent de nouvelles formes de solidarité qui déboucheront, à terme, sur ce que l’on appellera l’État-providence[5]. Le « social » se développe alors comme secteur spécifique faisant l’objet de politiques spécifiques. D’autres politiques vont apparaître à la même époque en fonction de la situation spécifique de chaque pays, comme la politique agricole en France.
B) Ces politiques sont marquées avant tout par leur caractère sectoriel. Chaque politique publique se constitue comme un secteur d’intervention correspondant à un découpage spécifique de la société pour en faire un objet d’action publique. Parfois, le secteur préexiste à la politique. Il apparaît alors comme une structuration verticale de rôles sociaux (en général professionnels) qui définit ses règles de fonctionnement, de sélection des élites, d’élaboration de normes et de valeurs spécifiques, de fixation de ses frontières,etc. Parfois, c’est plutôt la politique qui constitue un problème en secteur d’intervention. C’est le cas des politiques sociales.
Mais dans tous les cas, l’objet des politiques publiques est de gérer les déséquilibres provenant de la sectorisation et donc de la complexification des sociétés modernes. En effet, chaque secteur érige ses objectifs sectoriels (augmenter le revenu des agriculteurs, développer l’encadrement médical de la population, améliorer l’équipement des armées) en fins ultimes. Produits de la division du travail, les différents ensembles sectoriels sont à la fois dépendants les uns des autres et antagonistes pour l’obtention de ressources rares. Alors que la société traditionnelle est menacée d’éclatement, la société sectorielle est menacée de désintégration si elle ne trouve pas en elle-même les moyens de gérer les antagonismes intersectoriels. Ces moyens, ce sont les politiques publiques.
Avec la naissance des politiques publiques, on voit se développer des savoirs de gouvernement de plus en plus spécialisés (sectoriels). Ces savoirs sont indispensables pour construire les instruments[6] permettant aux politiques publiques de prendre effet. Mais ils créent une distance croissante entre experts et publics « profanes » qui sont exclus de la conduite des politiques publiques. La multiplication des médiations de type sectoriel projette ainsi sur le devant de la scène une nouvelle catégorie d’acteurs dont la légitimité n’est plus fondée sur la représentation d’une communauté territoriale, mais sur la représentation d’une profession ou d’un groupe d’intérêt... focalisé sur un secteur d’action publique.
3. Le paradoxe des sociétés autoréférentielles.
La naissance des politiques publiques exprime aussi l’accroissement considérable des capacités d’action des sociétés sur elles-mêmes. Désormais, les sociétés modernes disposent, grâce à leur savoir scientifique et leur appareil industriel, d’une capacité à se transformer sans commune mesure avec ce que l’on pouvait observer dans le passé. Les manipulations génétiques (qui touchent aux fondements mêmes de la vie), les atteintes à l’environnement (qui conduisent à une modification irréversible des écosystèmes) et la maîtrise de l’atome (avec des moyens de destruction sans précédent) sont les exemples les plus troublants de cette évolution.
C’est alors que les sociétés modernes se trouvent confrontées à un paradoxe : tandis que les sociétés traditionnelles, dont la marge d’action sur le monde est faible, sont très dépendantes d’événements qui leur sont extérieurs, les sociétés modernes qui maîtrisent infiniment mieux leur action sur le réel voient leur dépendance s’accroître par rapport à leurs propres outils. L’incertitude maximale n’est pas générée aujourd’hui par des événements extérieurs, mais par la mise en oeuvre des moyens destinés à agir sur le réel : pollution, crises économiques, catastrophes industrielles, insécurité routière… Cela signifie que de nombreuses politiques publiques n’auront d’autre objet que la gestion des désajustements induits par d’autres politiques sectorielles : la société sectorielle, en perpétuel déséquilibre, génère en permanence ses problèmes qui devront à leur tour faire l’objet de politiques publiques. En ce sens, les sociétés modernes sont devenues des sociétés auto référentielles, ce qui signifie qu’elles doivent trouver en elles-mêmes le sens de leur action sur elles-mêmes. On rejoint ici les analyses d’Anthony Giddens sur la « modernité réflexive »[7].
Notes
[1] N. Elias, La Dynamique de l’Occident, Paris, Pocket, 2003.
[2] M. Foucault, Naissance de la biopolitique, Le Seuil/Gallimard, Paris, 2004. Cf. également M. Kaluszynski et R. Payre (dir.), Savoirs de gouvernement : circulation(s) traduction(s) réception(s), Paris, Économica, 2013.
[3] K. Polanyi, La Grande Transformation : aux origines politiques et économiques de notre temps, Paris, Gallimard, 2009.
[4] R. Castel, Les Métamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat, Paris, Gallimard, 1999.
[5] L’ouvrage classique sur ce sujet est celui de G. Esping-Andersen, Les Trois Mondes de l’État-providence : essai sur le capitalisme moderne, Paris, Puf, 2007. Cf. également G. Esping-Andersen et B. Palier, Trois leçons sur l’État-providence, Paris, Le Seuil, 2008.
[6] P. Lascoumes et P. Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, 2004.
[7] A. Giddens, Les conséquences de la modernité, Paris, L’Harmattan, 1994. Cf. également U. Beck, La Société du risque. Sur la voie d’une autre modernité, Paris, Flammarion, 2008 et Y. Papadopoulos, Complexité sociale et politiques publiques, Paris, Montchrestien, 1995.
Si l’on repart de l’analyse durkheimienne, on peut concevoir les sociétés traditionnelles, celles du Moyen Âge européen, comme des sociétés essentiellement territoriales (même si la division du travail commençait à y apparaître), c’est-à-dire des territoires plus ou moins bien assemblés de « segments » relativement disjoints par les communications, les langues, les cultures... Les régulations publiques se construisent essentiellement au niveau du terroir, de la localité (rôle des villes, des baronnies diverses et potentats administratifs locaux...) et l’identité des individus et des groupes est également référée au territoire (on est d’ici ou de là). Le problème central du gouvernement central était de les faire tenir ensemble dans une unité nationale encore précaire menacée par des forces centrifuges, des rivalités internes et des alliances externes : c’était un problème de rapport centre/périphérie. Le processus que décrit Durkheim correspond à la formation, au cours du XIXe siècle d’un État-providence aux capacités et aux subdivisions croissantes, passant, en un siècle, de finalités encore très liées à l’unité nationale à des finalités beaucoup plus diversifiées qui s’attestent dans la diversification de ses secteurs d’action publique. Et, dans le même temps, le processus de déterritorialisation des rapports sociaux s’accentue : éclatement de la famille comme principal lieu d’activité économique au profit de l’entreprise ; multiplication des spécialisations professionnelles ; et formation de groupes professionnels (écoles, filières, disciplines, syndicats, associations...) qui tendent à se substituer au territoire dans la production des identités individuelles et collectives. Comme l’observe Muller, d’une certaine façon, chaque secteur va jouer au territoire en se posant comme principe de structuration des rapports sociaux
et le nouveau problème du gouvernement sera de faire tenir ensemble ces secteurs dans des orientations, des régulations culturelles et des identités globales, c’est-à-dire, à la fin du XIXe siècle notamment, comme aujourd’hui, dans des identités nationales. On peut dire que l’on passe d’une prévalence de la dialectique centre/périphérie à une domination de la logique global/sectoriel
résume Muller : c’est un problème de rapport global/sectoriel selon sa formule heureuse. Et dans ce passage, de la problématique du rapport centre/périphérie à la problématique contemporaine du rapport global/sectoriel, la construction des identités nationales s’exacerbent en nationalismes, notamment à la fin du XIXe siècle, ce qui est peut-être un révélateur intéressant à considérer du phénomène de déterritorialisation, surtout, aujourd’hui, si l’on retient celui-ci comme une dimension importante du tournant numérique de la société.
Jérôme VALLUY‚ « Introduction - Chapitre - Sociologie sectorielle de l’action publique : apports et limites »‚ in Transformations des États démocratiques industrialisés - TEDI - Version au 15 mars 2023‚ identifiant de la publication au format Web : 390