Segment - La stabilité tendancielle des politiques

Le rapprochement entre la théorie des paradigmes scientifiques et les deux modèles de politiques de P. Sabatier et P. Muller suggère de parler de politique « normale » comme T. Kuhn parle de science « normale » lorsqu’un paradigme scientifique s’est imposé et stabilisé. Il convient néanmoins d’indiquer que la normalité d’une politique publique présente cette spécificité d’être issue d’une situation stable de domination acquise par un groupe d’agents sur un secteur : les membres d’une coalition de conviction (P. Sabatier) ou les médiateurs (B. Jobert, P. Muller).

L’idée de la stabilité des politiques est beaucoup plus marquée dans le modèle des coalitions que dans celui du référentiel. P. Muller évoque dans un texte récent le rapprochement entre référentiel et paradigme :

Il est vrai que le processus par lequel un référentiel s’efface au profit d’une nouvelle vision du monde ressemble beaucoup à celui par lequel une nouvelle théorie scientifique renouvelle le paradigme d’une discipline : à une phase où l’on ne comprend plus ce qui se passe succède une phase normale où le monde redevient intelligible 1.

Mais l’auteur relativise ensuite la portée théorique de ce rapprochement en considérant que les politiques publiques ressemblent davantage aux situations pré-paradigmatiques évoquées par T. Kuhn. Ce « oui mais » se comprend au regard du modèle dans son ensemble. La dynamique des politiques publiques provient essentiellement des décalages apparaissant entre un référentiel sectoriel et le référentiel global. Or ce dernier est doté d’une réelle stabilité dans le temps : le « référentiel modernisateur » d’après-guerre s’est imposé en France pendant plusieurs décennies et le « référentiel de marché » est apparu en Europe depuis déjà plus dix ans. On est donc en droit de supposer que lorsqu’un référentiel sectoriel arrive à s’imposer en cohérence avec le référentiel global il demeurera « en vigueur » autant que ce dernier perdure. Le « mais » provient de la lenteur inhérente aux adaptations entre référentiels globaux et référentiels sectoriels — le référentiel global ne se diffuse que lentement, par conflits et ajustements dans chaque secteur de politique publique — ainsi qu’aux initiatives d’anticipations pouvant être prises par les élites sectorielles. Les médiateurs, en effet, apparaissent comme les principaux agents du changement soit parce qu’ils prennent ou perdent le pouvoir soit parce que, le gardant, ils en transforment les conditions d’exercice. Il y a donc deux lectures possibles du modèle : l’une prend acte de la stabilité que suppose l’idée de domination et plus encore d’hégémonie politique (pourrait-on qualifier de dominante une position absolument instable ?) ; l’autre insiste sur les contraintes que subissent les élites sectorielles dans leur position de domination (elles doivent s’adapter pour ne pas être remplacées).

La stabilité des politiques publiques est plus nette et plus fondamentale dans le modèle des coalitions. L’idée est formulée explicitement par P. Sabatier sous la forme d’une hypothèse de travail déduite de son modèle :

Hypothèse n° 4 : Le noyau (ses attributs de base) d’un programme gouvernemental à peu de chance d’être significativement modifié tant que la coalition qui a institué le programme reste au pouvoir 2.

En effet, toute coalition cherchant à transcrire ses convictions de base en programme de politique publique, une coalition dominante défendra, aussi longtemps que sa position le lui permet, les éléments fondamentaux du programme qu’elle a contribué à produire. Cette proposition est cohérente avec ce modèle selon lequel les éléments les plus fondamentaux d’un système de conviction sont plus résistants dans le temps que les aspects secondaires ; un individu ou une coalition, logiquement, fera des concessions d’abord sur les aspects secondaires de son système de conviction avant d’en reconnaître la faiblesse pour les aspects fondamentaux (Hypothèse n° 3). La portée des débats internes au secteur est donc limitée pour ce qui concerne ces aspects fondamentaux : lorsqu’ils sont en cause dans une controverse, les coalitions en présence tendent à radicaliser leurs positions, les clivages politiques s’accentuent et se prolongent dans le temps (Hypothèse n° 1). Des processus d’apprentissage, c’est-à-dire de transformation des systèmes de conviction, peuvent certes venir affecter les aspects fondamentaux d’un système de conviction, mais une telle évolution nécessite d’une part des périodes de plusieurs décennies au cours desquelles s’accumulent les « évidences » apportées par la recherche scientifique et d’autre part des facteurs déclencheurs extérieurs au secteur.

Hypothèse n° 5 : Le noyau (ses attributs de base) d’un programme gouvernemental a peu de chance de changer en l’absence de perturbations significatives extérieures au secteur, telles que des changements de conditions socio-économiques, des évolutions politiques et électorales ou des impacts produits par d’autres secteurs 3.

Une coalition qui ne domine pas le secteur dans lequel elle intervient peut certes espérer infléchir le cours d’une politique publique mais elle doit pour cela attendre et utiliser les opportunités produites par les événements extérieurs. Entre temps, la politique demeurera fondamentalement la même et les changements resteront superficiels.